III SA/Lu 139/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR rozpoznał zażalenie E. O. i utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolno –środowiskowo – klimatycznej na rok 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisami prawa krajowego (ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020) i unijnego (rozporządzenia Komisji UE nr [...] z dnia [...] r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności), ostateczny termin do składnia wniosków o przyznanie płatności upłynął w dniu [...] r. Po upływie tego terminu wniosek jest niedopuszczalny i beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Wnioskodawca złożył w dniu [...] r. pierwszą stronę wniosku (nadając go tego dnia przesyłką pocztową). Pozostałe strony wniosku (z wykazem działek, oświadczeniem o sposobie ich użytkowania, załącznikiem graficznym oraz podpisem strony) dostarczone zostały do Biura Powiatowego ARiMR we W. w dniu [...] r. osobiście przez doradcę wnioskodawcy. Złożony w dniu [...] r. dokument nie zawierał wszystkich koniecznych elementów wymaganych dla wniosku. W związku z tym uznano, że wniosek złożono w dniu [...] r., a zatem po upływie ustawowo określonego terminu. W tej sytuacji zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W skardze do WSA w Lublinie E. O. zarzucił, że: - naruszono przepisy art. art. 7, 8, 9, 64, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień i dowodów składanych w toku postępowania ; - niezasadnie powołano się na art. 61a k.p.a. i skupiono się na wymaganiach wniosku z argumentacją ograniczająca się do stwierdzenia, że termin do złożeniu wniosku jest terminem prawa materialnego; - przeniesiono całą odpowiedzialność na stronę, bez dokonania merytorycznej oceny wniosku, opierając się wyłącznie na wyjaśnieniach "otrzymanych z biura, do którego wpłynął wniosek". W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, określa ustawa z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r, poz. 349). Wynika to z treści art. 1 pkt 1 cyt. ustawy. W świetle jej art. 3 ust. 1 pkt 10 lit. a/ wspomniany "program" jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje płatności rolno – środowiskowo – klimatyczne. Z art. 23 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy wynika, że wniosek o przyznanie tego rodzaju pomocy, składa się w terminie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415) określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Rozporządzenie to określa również formę i tryb składania wniosków o przyznanie tego rodzaju płatności. Stosownie do § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551) wynika, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 653), w 2015 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia [...] r. Przepis art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji UE nr [...] z dnia [...] r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr [...] w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności – przedłuża dodatkowo termin do złożenia wniosku. W świetle tego ostatniego przepisu, opóźnienie w składaniu wniosków nie może przekraczać 25 dni kalendarzowych. W przeciwnym bowiem przypadku wniosek uznaje się za niedopuszczalny i beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Z dyspozycji art. 25 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wynika, że dopuszczalne jest usunięcie stwierdzonych braków wniosku tylko w przypadku, gdy nie upłynął jeszcze termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności. W świetle powyższych regulacji ostateczny termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy upłynął więc w dniu [...] r. Termin ten jest terminem o charakterze materialnym, prekluzyjnym, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności. Zasadą jest, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin powyższy – zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - nie podlega przywróceniu. Przepis art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji UE nr [...] z dnia [...] r. określający, że złożenie wniosku po upływie wskazanego terminu 25 dni kalendarzowych jest niedopuszczalne, również przemawia za przyjęciem tezy, że złożenie wniosku o przyznanie płatności rolno–środowiskowo–klimatycznej ma nastąpić najpóźniej w dniu [...] r. Naruszenie tego terminu przez wnioskodawcę (beneficjenta pomocy) skutkować powinno odmową wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wspomniany przepis stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekające organy prawidłowo ustaliły, że w dniu [...] r. E. O. złożył – nadając tego dnia w placówce pocztowej - niekompletny wniosek obejmujący tylko jego pierwszą stronę. W dniu [...] r. skarżący przedłożył pozostałą część wniosku (wraz z wykazem działek ewidencyjnych i rolnych, oświadczeniem o sposobie ich rolniczego użytkowania, załącznikami graficznym oraz własnoręcznym podpisem). Skarżący korzystał przy sporządzaniu i składaniu wniosku z pomocy doradcy. Skarżący przyznaje to w swoich wyjaśnieniach i uważa, że braki wniosku zostały uzupełnione w terminie umożliwiającym pozytywne rozpatrzenie podania. Ze stanowiskiem skarżącego i zarzutami podniesionym w zażaleniu oraz w skardze wniesionej do Sądu, nie można się zgodzić. Z wyjaśnień skarżącego nie wynika dokładnie, kiedy i w jaki sposób wniosek został złożony. W piśmie z dnia [...] r. (k. 234 akt adm.) skarżący podniósł, że wniosek złożono w terminie. Dowodem w sprawie nie może być fotokopia nadania przesyłki w dniu [...] r. (k. 233 akt adm.), ponieważ nie ustalono, co zawierała ta przesyłka, czy sporny wniosek skarżącego, czy też inny dokument. Z akt sprawy wynika natomiast, że złożenie wniosku w dwóch etapach potwierdzają nie tylko wyjaśnienia A. K. z dnia 4 i [...] r. (k. 151, 168 akt adm.), ale również notatka służbowa (k. 169 akt adm.) sporządzona w dniu [...] r. przez M. D.. W świetle informacji uzyskanych od wyżej wymienionych osób zatrudnionych w Biurze Powiatowym ARiMR we W. (do tej jednostki organizacyjnej ARiMR skarżący skierował wniosek), przesyłka pocztowa z dnia [...] r. zawierała jedynie pierwszą stronę wniosku o przyznanie płatności na 2015 rok. Wydruk z aplikacji RED, wykorzystywanej przez pracowników ARIMR do rejestracji i ewidencji obiegu dokumentów wskazywał, że kancelarzystka zarejestrowała wniosek skarżącego, określając liczbę stron wniosku – 1 oraz liczbę załączników – 0. Skompletowany wniosek skarżącego przedłożono organowi dopiero w dniu [...] r. Według wyjaśnień A. K., miała miejsce rozmowa telefoniczna z doradcą skarżącego. Po tej rozmowie uzupełniony wniosek przekazano mu bezpośrednio w dniu [...] r. Wniosek przekazano następnie do Biura Powiatowego ARiMR w C.. W konsekwencji dokument, który został złożony jako wniosek o przyznanie płatności w dniu [...] r., nie zawierał wszystkich koniecznych elementów wniosku. Wobec tego organ zasadnie argumentuje, że składający się ze 100 kart wniosek skarżącego został złożony z uchybieniem terminu i wystąpiła uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Na marginesie trzeba zauważyć, że właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 był Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C.. Błędem strony było skierowanie wniosku do Biura Powiatowego ARiMR we W.. Wniosek E. O. został prawidłowo przekazany do właściwego Biura Powiatowego ARiMR w C., które było uprawnione do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący nie wykazał, że wniosek złożono przed dniem [...] r. Nie udowodnił również, że organ poczynił błędne ustalenia w zakresie okoliczności, w których doszło do złożenia spornego wniosku. W niniejszej sprawie skarżący nie podnosił na etapie "wewnętrznych wyjaśnień organu" okoliczności faktycznych podważających stanowisko organu w przedmiocie uchybienia terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności. Znamiennym jest fakt, że w piśmie z dnia [...] r. (k. 199 akt adm.) skarżący podał, że nie żądał "potwierdzenia od doradcy złożenia wniosku". Ubocznie należy podnieść, że wniosek dowodowy zgłoszony na rozprawie w dniu [...] r. podlegał oddaleniu przez Sąd, ponieważ przedłożony dokument (bez daty jego sporządzenia) nie był dokumentem oryginalnym. Pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie jest w stanie poświadczyć zgodności tego dokumentu z oryginałem. Wyjaśnienia wymaga, że z art. 48 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) wynika, że strona powołująca się na dokument obowiązana jest na żądanie sądu złożyć oryginał dokumentu jeszcze przed rozprawą. Wspomniany przepis w § 3 przewiduje, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Strona skarżąca bezpodstawnie domagała się również otwarcia zamkniętej rozprawy. Wniosek w tej sprawie wpłynął do Sądu w dniu [...] r. Strona zawnioskowała równocześnie o dopuszczenie w trybie art. 133 § 3 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci "Potwierdzenia przyjęcia dokumentów" sporządzonego przez K. Ł. na okoliczność, że w dniu [...] r. przyjęto wnioski B. O., M. S., E. O. i K. N. - dotyczące przyznania płatności na rok 2015. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten w § 2 określa, że sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Według § 3 art. 133 p.p.s.a. rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. W sprawie niniejszej zamknięto rozprawę wobec stwierdzenia, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne zostały wyjaśnione. Sąd dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi. Zawnioskowany w dniu [...] r. dowód uzupełniający nie oznaczał, że na podstawie art. 133 § 3 p.p.s.a. należało zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo oraz w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić postępowanie dowodowe. Z tego ostatniego przepisu wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W orzecznictwie sygnalizuje się, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu (art. 106 § 3) będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (tak NSA w wyroku z dnia [...] r., II GSK 164/05, ONSA WSA 2006, nr [...], poz. 45. Z regulacji art. 106 § 3 nie wynika, aby strona mogła żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (zob. wyrok NSA z dnia [...] r., II FSK 615/08, LEX nr 533874). Omawiany przepis nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (zob. wyrok NSA z dnia [...] r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). W świetle powyższych rozważań brak było podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, o co strona wnosiła w trakcie rozprawy (i w piśmie z dnia [...] r.). Nie wystąpiły także podstawy do otwarcia rozprawy. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.