I SAB/Wa 523/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz J. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. G. (dalej jako: skarżąca) pismem z dnia 14 marca 2016 r., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej jako: ppsa) zaskarżyła bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną nr hip. [...], zarzucając ww. organowi rażące naruszenie przepisu art. 35 § 1 - 3 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej jako: kpa), polegające na niezałatwieniu sprawy najdalej w ciągu dwóch miesięcy oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to konieczne i uzasadnione. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przed wniesieniem skargi skarżąca wystąpiła z zażaleniem do Wojewody [...] na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało rozpoznane postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]. Skarżąca zauważyła, że wobec faktu, iż w sprawie wszelkie kwestie formalne zostały ustalone, nic nie stało na przeszkodzie wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła także, że mimo upływu ustawowych terminów rozpoznania wynikających z przepisu art. 35 § 1-3 kpa, a także terminu wskazanego w art. 36 § 1 kpa, do dnia sporządzenia skargi postępowanie jest w dalszym ciągu prowadzone, a organ nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, nie podał również kolejnych przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie wydał decyzji w sprawie. Zdaniem skarżącej, niezrozumiałe jest dalsze uporczywe prowadzenie przez organ postępowania przy równoczesnym braku podjęcia jakichkolwiek czynności celem dokonania opisu i oszacowania przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji ustalenia odszkodowania za utraconą nieruchomość. W ocenie skarżącej, takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa, podważa ponadto, wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W konkluzji podano, że do dnia sporządzenia skargi wniosek o odszkodowanie nie został rozpoznany, a skarżąca ani jej pełnomocnik nie otrzymali żadnej informacji o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy ani o przyczynach zaistniałej zwłoki. W tych okolicznościach skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] w zakresie wniosku z dnia 15 maja 2015 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość; 2) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność miała rażący charakter; 3) zobowiązanie Prezydenta [...] do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty zwrotu akt sprawy do organu; 4) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości określonej na podstawie art. 149 § 2 ppsa w związku z art. 154 § 6 ppsa; 5) przyznanie skarżącej od Prezydenta [...] sumy pieniężnej określonej na podstawie art. 154 § 6 i art. 149 § 2 ppsa; 6) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na mocy art. 1 tego dekretu przeszła na własność gminy [...], a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy Państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130), stała się własnością Skarbu Państwa. Organ wskazał, że do wniosku z dnia 15 maja 2015 r., złożonego przez adw. I. R. zostało załączone pełnomocnictwo podpisane przez M. S. jako reprezentanta A. G. W.. Nie zostało pełnomocnictwa do reprezentowania A. W. przez M. S.. Zdaniem organu, wniosek o odszkodowanie nie został złożony przez uprawnioną osobę. Organ podał, że do dnia dzisiejszego nie przedstawiono pełnomocnictwa od A. G. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę na bezczynność organu administracji dopuszczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Takie sformułowanie przepisu art. 52 ppsa stawia zażalenie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) na równi z takimi środkami zaskarżenia jak odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie jest dopuszczalne wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 kpa. Uprzednie złożenie przez skarżącą zażalenia do Wojewody [...] wyczerpuje wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. Trzeba wskazać, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13 niepubl.). Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane - w art. 35 § 3 kpa, pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 kpa oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 kpa. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wniosek z dnia 15 maja 2015 r. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie został dotychczas rozpoznany, zaś okoliczności przytoczone przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić usprawiedliwienia niedotrzymania kodeksowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, iż organ istotnie dopuścił się bezczynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na podstawie tego przepisu Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie w terminie 3 miesięcy od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Termin ten w ocenie Sądu, jest wystarczający do załatwienia sprawy, odpowiada ponadto terminom przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednocześnie biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku wszczynającego postępowanie odszkodowawcze (maj 2015 r.) oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe, Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała jeszcze charakteru rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 ppsa na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. W ocenie Sądu, wymierzenie grzywny i przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i 2, i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).