I OSK 201/17

13 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 486/16 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 486/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, oddalił skargę i przyznał adwokatowi K. A. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wynagrodzenie w kwocie 480 zł, podwyższone o kwotę 110,40 zł, stanowiącą podatek od towarów i usług - łącznie 590,40 zł, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U z 2015 r. poz. 163, z późn. zm., dalej jako u.p.s.), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058, dalej jako rozporządzenie) oraz art. 104 i art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. S., przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie 80,00 zł, z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków oraz napełnienia butli gazem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2016 r. skarżący zwrócił się o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, dopełnienie butli gazem i leki. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 17 lutego 2016 r. i pozostałych zgromadzonych dokumentów w sprawie organ ustalił, że skarżący nie pracuje zawodowo ani dorywczo, a zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K., z dnia [...] lutego 2012 r. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym do dnia 29 lutego 2016 r.. Skarżący mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada nikogo na swoim utrzymaniu i jest objęty systematyczną pomocą w formie zasiłków celowych oraz comiesięczną pomocą w formie zasiłku stałego, od kwoty którego opłacana jest za niego składka na ubezpieczenie zdrowotne. Dochodem strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w styczniu 2016 r. był zasiłek stały, w pełnej przysługującej przepisami wysokości - tj. 604 zł. Organ I instancji w oparciu o treść przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. oraz w § 1 pkt 1 lit a rozporządzenia ustalił, że od października 2015 r. kryterium dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Powołując się na art. 39 ust. 1 u.p.s. organ I instancji podniósł, że pomoc przyznano skarżącemu z uwagi na niepełnosprawność, przy czym w kwocie przyznanego zasiłku nie uwzględniono potrzeby związanej z zakupem żywności oraz środków czystości, ponieważ skarżący miał przyznaną pomoc w formie zasiłku stałego, który winien wykorzystywać na bieżące potrzeby, m.in. zakup żywności czy środków czystości. Wobec powyższego, organ przyznał dofinansowanie w kwocie 40 zł na doładowanie do butli gazem, a pozostałą kwotę zasiłku celowego na koszty związane z zakupem leków (wg. załączonych recept koszt zakupu leków to kwota 47,31 zł). Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł M. S. wskazując, na nieadekwatne do potrzeb przyznanie pomocy, wskazując, że okoliczność przyznania zasiłku stałego nie może uniemożliwiać uzyskiwania przez niego dodatkowej pomocy w formie zasiłków celowych, ani wpływać na wielkość tych drugich. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał stan faktyczny w sprawie, zbieżny z ustalonym przez organ I instancji i powołując się na art. 39 u.p.s. wskazał, że przyznanie skarżącemu przedmiotowego zasiłku miało charakter fakultatywny - na co wskazuje sformułowanie "może być przyznany", a decyzje organów administracji w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wyjaśniono, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności - jest w szczególności ograniczone naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w przepisie art. 7 k.p.a., a uzupełnioną przepisami art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.. Podkreślono również, że w art. 2, art. 3 i art. 4 u.p.s. ustawodawca wyraźnie wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kolegium wskazało także, że zasiłek celowy nie służy zaspokojeniu każdej potrzeby, a jego celem jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby. Kolegium podkreśliło, że strona posiada własne dochody – zasiłek stały i winna przeznaczyć je na bieżące potrzeby takie jak zakup żywności czy środków czystości, natomiast przyznany zaskarżoną decyzją zasiłek, winien być przeznaczony na zakup leków oraz napełnienie butli gazem. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skarżący powtarzając argumenty odwołania oraz zarzucając naruszenia art. 100 u.p.s. oraz art. 136, art. 139, art. 10 § 1 i § 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 136, art. 140 i art. 140 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ nie ma prawidłowego rozeznania w jego sytuacji zdrowotnej i bytowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę uznając, że była niezasadna. Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zatem, w myśl ww. przepisu, zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu, przy czym użycie sformułowania "w szczególności" świadczy o tym, że jest to katalog przykładowy. Tym samym z brzmienia powołanych unormowań i użytego w nich zwrotu "może", wynika w ocenie Sadu Wojewódzkiego, że decyzja wydana w tym trybie przez organ administracji, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, zdaniem Sądu I instancji powoduje, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, czy też przyznania go w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Sąd meriti podkreślił, że z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 1 i 4 u.p.s.). Sąd meriti wskazał, że skarżący jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, regularnie korzysta z pomocy w formie zasiłku stałego, zasiłków celowych, jak również ma opłaconą składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Tym samym organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W ocenie Sądu Wojewódzkiego należało zatem uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wynikającego z treści art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. W niniejszej sprawie, wnioskowaną pomoc skarżący otrzymał, jednakże nie w wysokości przez niego oczekiwanej i nie na wszystkie wskazane przez niego cele, tym niemniej Sąd I instancji zaznaczył, że świadczenia z pomocy społecznej stanowią formę wspomożenia osób w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazły i mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same, we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2016 r. wniósł M. S. i zaskarżając tenże wyrok w pkt 1, zarzucił mu: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r.poz.718, dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 39 ust 1 i 2 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż organ nie przekroczył uznania administracyjnego, przyznając skarżącemu kwotę 80 zł na dofinansowanie do zakupu leków oraz napełnienie butli z gazem, podczas gdy sytuacja ekonomiczna skarżącego uzasadniała przyznanie przez organ zasiłku celowego w kwocie wyższej niż 80 zł, b) art. 39 ust. 2 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przyznany skarżącemu przez organ zasiłek stały wystarcza na zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb bytowych, w tym na zakup żywności oraz środków czystości, w związku z czym nie było potrzeby przyznania pomocy w tym zakresie, c) art. 2 oraz art. 3 u.p.s., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przyznany skarżącemu przez organ zasiłek w kwocie 80 zł jest uzasadniony z uwagi na już przyznaną skarżącemu pomoc społeczną w formie innych zasiłków co nie spowodowało zdaniem Sądu I instancji pozbawienia pomocy skarżącego w zakresie jego usprawiedliwionych potrzeb, podczas gdy przyznana kwota zasiłku celowego nie jest wystarczając na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej w jakiej znalazł się skarżący oraz na życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.p.s., poprzez oddalenie skargi M. S., pomimo naruszenia przez organ odwoławczy następujących przepisów: a) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, co znalazło swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, w tym braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i należytego zbadania sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego, która w okolicznościach niniejszej sprawy determinowała złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie zasiłku celowego - co spowodowało przyjęcie niewłaściwych ustaleń faktycznych, podtrzymanych wyrokiem Sądu I instancji. - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, brak właściwego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, a w szczególności szerszego odniesienia się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakie postawił względem zaskarżonej decyzji skarżący. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł : 1/ na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, celem uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2016 r.; względnie na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprawy, 2) przyznanie adwokatowi K. A. zwrotu kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone nawet w części, w tym kosztów za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.p.s.a.): 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod wskazany przepis prawa materialnego. (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04 ONSAiWSA z 2005 r. nr 6 poz. 120). Z kolei, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem polegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy, wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Takiego zaś naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie sposób się dopatrzeć. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art.77, art. 80 oraz 107§3 k.p.a., gdyż oddalono skargę, pomimo naruszenia przez organ powyższych przepisów. Przechodząc do oceny tego zarzutu zauważyć należy, iż zadaniem sądu administracyjnego jest między innymi ustalenie, czy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy oraz, czy przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego nie została przekroczona zasada swobodnej oceny dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa zarzut ten jest niezasadny. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd pierwszej instancji w stanie faktycznym tej sprawy prawidłowo orzekł, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony i był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Trafnie uznał, iż organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie, bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego w wyższej kwocie. Przechodząc do oceny zasadności zrzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 oraz art. 3 cyt. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stwierdzić należy, iż są one również niezasadne. W świetle art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten przewiduje zastosowanie pomocy społecznej przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: występowanie trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Najczęstsze powody powstania tych sytuacji określa art. 7 u.p.s.. Ocena sytuacji należy do pracowników organów pomocy społecznej, którzy zajmują się ukierunkowaniem wsparcia. Natomiast druga przesłanka przyznania pomocy, wynikająca z zasady subsydialności, odnosi się do niemożliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna jest nienależna wówczas, gdy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, bo ich nie ma lub gdy nie potrafi zrobić z nich użytku. Bierność potencjalnego świadczeniobiorcy w wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy. Z kolei, art. 3 u.p.s. określa kolejne zasady i cele pomocy społecznej. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 7 omawianej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody. Trzeba mieć na względzie, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Podkreślić należy, iż uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości jaką uzna za zasadną. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają bowiem charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Na subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej wskazał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01 ( OTK ZU nr. 8, poz.252). Pomoc ta nie może być zatem traktowana jako stałe źródło dochodu, służące zaspokajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych. Z tych względów, zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 u.p.s. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny ocenić należy także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 39 ust.1 i 2 u.p.s., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Niewątpliwie żądanie przyznania pomocy m.in. na zakup leków , żywności, środków czystości czy dopełnienie butli z gazem mieści się w katalogu potrzeb, na zaspokojenie których może być on przyznany. Nie oznacza, to jednak, że wniosek o jego przyznanie złożony przez osobę, która nie przekracza kryterium dochodowego, zostanie jej przyznany. Przyznanie zasiłku celowego nie ma bowiem charakteru obligatoryjnego, jest to bowiem świadczenie fakultatywne, zarówno w zakresie jego przyznania jak i wysokości. Wskazać należy, iż przepis ten nie może być interpretowany z pominięciem innych przepisów powołanej ustawy, w tym art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4u.p.s. W świetle powyższych przepisów, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie przyjął, że z brzmienia art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może", wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Trudno nie dostrzec, że przyznana, konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W przedmiotowej sprawie ustalono, że skarżący wniósł o przyznanie mu zasiłku celowego na zakup żywności, środków czystości, dopełnienie butli z gazem oraz wykupienie leków na receptę, zleconych przez lekarza, wskazując, że jedynym jego źródłem utrzymania jest zasiłek stały, w kwocie 604 zł. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie otrzymuje regularną pomoc, a wobec złożenia powyższego wniosku, również został mu przyznany zasiłek celowy tyle tylko, że w niższej od oczekiwanej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 4332/01, z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/2006, z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07 i dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 39 ust.1 i 2 u.p.s.. Prawidłowo uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie wykazały zasadność przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 80 zł na dopełnienie butli z gazem i wykupienie leków na receptę. W uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, w sposób szczegółowy wskazano na sytuację życiową - zdrowotną i materialną skarżącego kasacyjnie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpił brak zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego, który uzasadniałby przyznanie mu zasiłku celowego w wyższej kwocie. Skarżący mieszka sam i prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest objęty systematyczną pomocą w formie zasiłku stałego, ma opłacaną składkę na ubezpieczenie zdrowotne, od kwoty zasiłku stałego. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej, o którym była mowa na wstępie, przesądza bowiem, iż w sytuacji skarżącego kasacyjnie organy przyznając zasiłek celowy nie pozbawiły go pomocy, a jedynie miarkowały środki finansowe, którymi dysponowały. W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonych w tej sprawie decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.