I OSK 353/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 853/16 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 853/16 oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oraz orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów dla pełnomocnika skarżącego w kwocie 497 zł, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 7 stycznia 2016 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Olsztyn – Północ, na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.), wystąpił do Prezydenta Miasta Olsztyna o skierowanie J. P. na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami z uwagi na uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Prokuratura Rejonowa Olsztyn-Północ w Olsztynie nadzorowała postępowanie przygotowawcze o sygn. akt l Ds. 1008/15 prowadzone przeciwko skarżącemu, podejrzanemu o przestępstwo z art. 286 § 1 k.k. i in., a z uzyskanej w toku tego postępowania opinii sądowo-psychiatrycznej wynikało, że biegli stwierdzili u skarżącego cechy organicznych zaburzeń osobowości. Decyzją z [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta Olsztyna skierował J. P., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami kat. D+E, C+E, B+E, D, C, B, A prawa jazdy nr [...], na badanie lekarskie w zakresie kat. D+E, C+E, B+E, D, C, B, A prawa jazdy, w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. Organ uwzględnił m.in. przedstawione w toku postępowania przez skarżącego orzeczenie psychologiczne z dnia [...] kwietnia 2013 r. o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, świadectwo kwalifikacji zawodowej i orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzające, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 maja 2016 r. Odnosząc się do przedłożonych dokumentów organ uznał, że potwierdzają one zasadność skierowania skarżącego na badanie lekarskie. Istnieją bowiem uzasadnione zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia w kontekście posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Z tych względów zasadnym było poddanie go na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że organ ten prawidłowo ocenił istniejące przesłanki do skierowania skarżącego na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Konieczność przeprowadzenia specjalistycznego badania lekarskiego uzasadnia załączona do akt sprawy opinia sądowo - psychiatryczna, z której wynika, że u skarżącego rozpoznano zaburzenia psychiczne - organiczne zaburzenia osobowości. Wskazane zaburzenia psychiczne budzą uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia w aspekcie posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W skardze na powyższą decyzję J. P. podniósł, że w dniu 1 lipca 2013 r. otrzymał orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Orzeczenie to jest ważne do 1 lipca 2018 r., wobec czego skierowanie na przedmiotowe badania ma na celu poniżenie skarżącego. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z: zaświadczenia Komendy Miejskiej Policji w Olsztynie nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdzającego, że na dzień [...] listopada 2016 r. rejestr Komendy nie uwzględnia wykroczeń Skarżącego w ruchu drogowym oraz kopii trzech zapytań do KRS o niekaralność skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdzając, że kwestionowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd podkreślił, że podstawą do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie nie jest wykazywanie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, gdyż w tym zakresie wypowiedzą się dopiero lekarze specjaliści, lecz jedynie ma ona zostać oparta na uzasadnionych i poważnych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, mogącymi świadczyć o takich przeciwwskazaniach. Okoliczności te muszą z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu. Przeciwwskazania te powinny zostać następnie zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Jednocześnie należy zauważyć, że istotą postępowania administracyjnego w zakresie skierowania kierowcy na badanie lekarskie nie jest sama weryfikacja jego stanu zdrowia. To wyłącznie wystąpienie przesłanki, związanej z zaistnieniem uzasadnionego zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy obliguje organ administracji do wydania decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Sąd podkreśli, że jak wynika z akt administracyjnych, skarżący posiada prawo jazdy kat. D+E, C+E, B+E, D, C, B, A. Jak wynika z opinii sądowo – psychiatrycznej z dnia 28 lipca 2015 r., biegli stwierdzili u Skarżącego cechy organicznych zaburzeń osobowości. Skarżący okoliczności tej nie zaprzecza. Podniósł jedynie, że posiada orzeczenie psychologiczne z dnia [...] lipca 2013 r. o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, ważne do dnia 1 lipca 2018 r., wobec czego skierowanie na badanie psychologiczne ma na celu poniżenie go. Zdaniem Sądu, postawiona przez uprawnionych psychiatrów diagnoza może wywoływać uzasadnione wątpliwości, czy skarżący, posiadając uprawnienie do kierowania pojazdami, nie zagraża bezpieczeństwu w komunikacji. W związku z tym, istnieją podstawy do skierowania skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zaskarżona decyzja odpowiada więc prawu. Wbrew przekonaniu skarżącego niniejsze postępowanie administracyjne nie jest wyrazem złej woli organów. Postępowanie w sprawie skierowania na badania lekarskie zostało wszczęte przede wszystkim ze względu na to, że organ pierwszej instancji uzyskał wiarygodną informację, że u skarżącego stwierdzono cechy organicznych zaburzeń osobowości i posiada prawo jazdy kat. D+E, C+E, B+E, D, C, B, A. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji miał obowiązek z urzędu podjąć działania przepisane prawem, tj. skierować skarżącego na badania lekarskie, które rozstrzygną o jego zdolności do kierowania pojazdami (art. 99 ust. 2 pkt. 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami). W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do skierowania skarżącego na badania lekarskie. Bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje fakt, iż skarżący nie figuruje w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego ani w kartotece Krajowego Rejestru Karnego. Okoliczności te nie zwalniają bowiem starosty z obowiązku zastosowania przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, jeżeli ustalił istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, co miało miejsce w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Należy zauważyć, że decyzja o skierowaniu na badania lekarskie ma na celu ochronę zdrowia i życia uczestników ruchu drogowego przed następstwami złego stanu zdrowia kierującego pojazdem, a skierowanie samo w sobie nie przesądza, że weryfikacja stanu zdrowia Skarżącego będzie negatywna. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., stwierdzając, że zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona. W jej uzasadnieniu zwięźle wskazano istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne oraz przytoczono i wyjaśniono treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. P., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 75 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - każde poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego powinny skutkować skierowaniem go na badania lekarskie podczas gdy organ administracji - zgodnie z celem ww. ustawy - winien - w toku postępowania o skierowanie kierowcy na badania lekarskie - dokonywać oceny czy dany aspekt zdrowia kierowcy mógłby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia przez niego pojazdu; - stwierdzenie przez biegłych w opinii psychiatrycznej sporządzonej w toku postępowania karnego zaburzeń osobowości może stanowić niejako automatycznie podstawę uznania, iż w stosunku do skarżącego zachodzą uzasadnione zastrzeżenia - dotyczące stanu jego zdrowia - uzasadniające wydanie w stosunku do niego decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności dowodu z dokumentu w postaci orzeczenia psychologicznego z dnia [...] lipca 2013 r. o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania przez skarżącego pracy na stanowisku kierowcy oraz dokonania oceny znaczenia niniejszego dowodu w konfrontacji z dowodem, na którym organ oparł swoją decyzję tj. opinii psychiatrycznej sporządzonej na potrzeby postępowania karnego; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji: - uzasadnienia przyczyn, dla których organ nie dał wiary dowodowi w postaci orzeczenia psychologicznego z dnia [...] lipca 2013 r. o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania przez skarżącego pracy na stanowisku kierowcy a w konsekwencji oparł swoją decyzję jedynie na jednym dowodzie w postaci opinii psychiatrycznej sporządzonej na potrzeby postępowania karnego; - uzasadnienia dlaczego stwierdzone w opinii psychiatrycznej zaburzenia osobowości pozwanego budzą zastrzeżenia organu w zakresie zdolności skarżącego do prowadzenia pojazdów. Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - zwanej dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostawał jednak w ścisłym związku, co uzasadniało łączne ich rozpoznanie. Zarzuty koncentrowały się zasadniczo wokół postanowień art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, których - zdaniem skarżącego - wadliwa wykładnia doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Stosownie zaś do art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Powyższe regulacje prawne nie wskazują zatem precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Mowa jest w nich bowiem tylko, by były one uzasadnione i poważne. Oznacza to, że właściwy organ administracji, po otrzymaniu informacji, poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy, winien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym, badanym przypadku zastrzeżenia te są rzeczywiście tego rodzaju, iż uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołane wyżej przepisy. Sformułowanie, że mają być one uzasadnione oznacza zatem przede wszystkim, iż winny być one oparte na wiarygodnych podstawach. Za takie zaś można uznać opinię sporządzoną przez biegłych w toku postępowania przygotowawczego o sygn. akt I Dz 1008/15, w której stwierdzono cechy ograniczonych zaburzeń osobowych. Dlatego też decyzją z dnia [...] marca 2016 r. organ I instancji skierował skarżącego na badania lekarskie. Nadto w toku postępowania odwoławczego skarżący przedłożył orzeczenie psychologiczne z dnia [...] kwietnia 2013 r. o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzające, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji do 31 maja 2016 r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie dysponowało dodatkowym i bezspornym dowodem doręczonym przez skarżącego jakim było orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, z którego wynikało, że skarżący jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie, a nie decyzja o skierowaniu na badania psychologiczne (art. 82 i nast. ustawy o kierujących pojazdami), stąd też przedłożone przez skarżącego w trakcie postępowania orzeczenie psychologiczne o braku przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy nie miało znaczenia dla wydania zaskarżonej decyzji. Skoro więc w przedmiotowej sprawie zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego pochodziły z wiarygodnego źródła oraz były uprawdopodobnione stosowną dokumentacją, to należało uznać, że stan faktyczny sprawy został w toku postępowania administracyjnego prawidłowo wyjaśniony a zatem nie doszło do uchybienia przez organy art. 7, art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. Nie budziło zatem również wątpliwości, iż przyjęta w tym wypadku przez organy a następnie Sąd Wojewódzki wykładnia art. 75 ust. 1 pkt 5 oraz art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, była prawidłowa. Bez znaczenia dla sprawy pozostawał przy tym fakt, że - jak twierdził skarżący - nie dopuścił on nigdy do kolizji czy wypadku drogowego, gdyż okoliczności te - w świetle treści art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy, nie miały doniosłości prawnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.