I OSK 829/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 440/16 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 440/16 po rozpoznaniu skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi gminnej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził od Gminy Miasta G. na rzecz skarżącego [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Rada Miejska w G., uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., jako podstawę wskazując art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych pozbawiła kategorii drogi gminnej drogi wymienione w załączniku Nr 1 i załączniku nr 2 (graficznym) do uchwały, które na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 lipca 2015 r., po wybudowaniu nowych odcinków dróg zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych. Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta G. i stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa M.. Zgodnie z ww. załącznikiem nr 1 do uchwały, stanowiącym wykaz dróg i odcinków dróg, które pozbawiono kategorii dróg gminnych z jednoczesnym zaliczeniem do dróg wojewódzkich, uchwała dotyczyła następujących odcinków: 1. drogi gminnej publicznej nr [...] ul. [...] od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] do drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. [...]), 2. odcinka drogi gminnej publicznej nr [...], ul. [...] od drogi gminnej publicznej nr [...] (ul. [...]) do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]), 3. odcinka drogi gminnej publicznej nr [...], ul. [...] od skrzyżowania z drogą gminną nr [...]( ul. [...]) do skrzyżowania z drogą wojewódzką, nr [...] (ul. [...]), 4. odcinka drogi gminnej publicznej nr [...], ul. [...] od skrzyżowania z A. i A. do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną nr [...] (ul. [...]), 5. drogi gminnej publicznej nr [...], ul. [...] od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) i drogą gminną nr [...] (ul. [...]) do granicy administracyjnej miasta. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r., [...]Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. wezwał Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały jako podjętej z naruszeniem prawa, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460) W związku z niezastosowaniem się przez Radę Miejską do wezwania, pismem datowanym na [...] stycznia 2016 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. (dalej skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę zaskarżając uchwałę w całości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych nie pozwala na podejmowanie uchwały w zakresie pewnego odcinka drogi gminnej, który zawierał się w odcinku drogi krajowej, która z mocy prawa stała się drogą gminną lub pewnych odcinków tej drogi. W celu pozbawienia kategorii danej drogi ustawodawca przewidział inne niż wskazany art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej przepisy prawa. Są to w przypadku dróg publicznych (w tym gminnych) przepisy wskazane w art. 6 — art. 7 ustawy o drogach publicznych. Z załączników do zaskarżonej uchwały, wynika, że pozbawienie kategorii drogi gminnej dotyczy fragmentu odcinka drogi gminnej, a nie odcinka drogi gminnej, który z mocy prawa, stał się drogą gminną. Art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej nie przewiduje (podobnie jak art. 10 ust. 5 przed zmianą) możliwości wybiórczego pozbawiania kategorii drogi gminnej tylko niektórych odcinków drogi gminnej tj. wybranych przez organ gminy odcinków drogi gminnej do kategorii dróg wojewódzkich. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto G. wniosła o oddalenie skargi. Nie zgodziła się z twierdzeniem skarżącego, że kwestionowany przepis zezwala Radzie Gminy jedynie na pozbawienie kategorii drogi gminnej odcinka drogi o długości dokładnie takiej, jak odcinek, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w dotychczasowym brzmieniu. Powołała się na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 26 maja 2015 r. (Kp 2/13), zgodnie z którym stosując przepisy art. 2 u.z.d.p. organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą działać w oderwaniu od ustawowych definicji dróg publicznych wskazanych w ustawie o drogach publicznych. Rada Gminy, we wskazanym trybie, mogła pozbawić kategorii drogi gminnej nie jakikolwiek odcinek drogi nabyty z mocy prawa na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a jedynie taki odcinek, który nie spełnia przesłanek definicji drogi gminnej, o której mowa w art. 7 ustawy o drogach publicznych. Jeśli tylko część odcinka drogi nabytego przez gminę z mocy prawa nie spełnia definicji drogi gminnej, a pozostała część spełnia tę definicję, to w trybie art. 2 u.z.d.p. możliwe było pozbawienie kategorii drogi publicznej jedynie części tego odcinka nabytego uprzednio z mocy prawa. W opinii Gminy, sama istota rozwiązania przyjętego w ustawie z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych wskazuje, że przedmiotem przekazania nie musi być ściśle i dokładnie ten sam odcinek drogi, który uprzednio nabyty został z mocy prawa, a także, że ogólnowojewódzka sieć dróg oraz ewentualne przerwanie biegu drogi wojewódzkiej nie mają w tej sprawie istotnego znaczenia. Ponadto, nie może zdaniem Gminy ulegać wątpliwości, że przekazane przedmiotową uchwałą odcinki dróg nie spełniają przesłanek definicji drogi gminnej, a jednocześnie spełniają przesłanki definicji drogi wojewódzkiej, o których to definicjach mowa w ustawie o drogach publicznych. Gmina wywodził, że skarżący został powiadomiony o zamiarze podjęcia przedmiotowej uchwały i w zawiadomieniu tym wskazane zostały konkretne odcinki, których dotyczyło późniejsze pozbawienie kategorii. Wówczas nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń ani uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu I instancji niekwestionowane w sprawie jest, że kontrolowana uchwała dotyczyła jedynie fragmentów drogi gminnej, przekazanej Gminie Miasta G. protokołem z dnia [...] marca 2010 r. jako odcinek drogi krajowej nr [...] od kilometra 43+257 do kilometra 48+566 i zaliczonego do kategorii dróg gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że wykładnia prawa to zespół operacji logiczno-językowych polegających na odczytaniu znaczenia przepisu prawnego oraz normy prawnej, zawartej w treści przepisu prawa. Wykładnia tylko wówczas jest niezbędna, gdy zrozumienie przepisu budzi uzasadnione i obiektywne wątpliwości, w innym wypadku wykładnia staje się zbędna (clara non sunt interpretanda). W nauce prawa wyróżnia się trzy rodzaje wykładni prawa: językową, systemową i funkcjonalną. Jako zasadę przyjmuje się dokonywanie w pierwszej kolejności wykładni językowej, czyli ustala się znaczenie zwrotów zawartych w przepisie prawnym ze względu na język, w jakim zostały one zapisane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozstrzyganej sprawie wykładnia powołanego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. nie jest konieczna. Nie budzi on bowiem wątpliwości interpretacyjnych, nie zawiera luki prawnej. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy z 2013 r. rada gminy może w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej – ustawodawca więc w sposób jednoznaczny i precyzyjny wskazał, co może być przedmiotem uchwały pozbawiającej kategorii drogi gminnej w takim wypadku. Jest nim odcinek drogi tożsamy z odcinkiem zaliczonym do kategorii drogi gminnej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdyby zamiarem ustawodawcy było pozostawienie radzie gminy swobody w ustalaniu zakresu odcinka pozbawianego danej kategorii, to wskazałby na to w przepisie, choćby przez użycie określenia "pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej lub jego część". Sąd I instancji stwierdził, że powołany przepis nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż po pierwsze żaden z jego fragmentów nie wskazuje na taką konieczność, a po drugie – przy obowiązującym założeniu racjonalnego ustawodawcy – niedopuszczalnym jest w takim wypadku, wobec jasnej treści przepisu, rozumowanie a maiori ad minus, tzn. jeżeli norma prawna dozwala czynić więcej, to dozwala także i mniej. Rozumowanie takie dopuszczalne jest bowiem w wypadku występowania luk prawnych, tzn. w sytuacji, gdy przepis nie zawiera w dyspozycji odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu lub takiego przepisu w ogóle nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącemu, że Rada Gminy Miasta G. mogła na podstawie art. art. 2 ust. 1 cyt. ustawy z 2013 r. pozbawić kategorii drogi gminnej wyłącznie cały odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej, a nie jego wybrane fragmenty. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, zasadnie też skarżący podnosił, że gdyby przyjąć, że Rada Miejska G. miała możliwość kształtowania, czy wyboru określonych odcinków dróg, zaliczanych następnie zgodnie z ust. 2 art. 2 powołanej wyżej ustawy do kategorii drogi wojewódzkiej, to wówczas dochodzić by mogło do naruszenia ustawy o drogach publicznych, przede wszystkim art. 6 ust. 1, a w efekcie następowałoby m.in. przerwanie przebiegu drogi wojewódzkiej, co byłoby sprzeczne z ustawą. Ponadto Sąd I instancji dodał, że przed wniesieniem skargi, skarżący prawidłowo wezwał Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa i wykazał własny interes prawny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała Gminy Miasta G. jest sprzeczna z jasną i niewymagającą żadnej wykładni treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, stanowiącą prawną podstawę dla podejmowania uchwał przez rady gmin w zakresie w niej ujętym i w okresie jej obowiązywania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rady Miasta G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez zaniechanie dokonania jego wykładni i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870, zwanej dalej "u.z.d.p." poprzez uznanie, że przepis ten nie wymaga wykładni i że przedmiotem uchwały podjętej w tym trybie może być jedynie odcinek drogi tożsamy z odcinkiem zaliczonym do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej wskazaną ustawą. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie ogniskuje się spór teoretyków prawa odnośnie wyższości zasady clara non sunt interpretanda nad zasadą omnia sunt interpretanda i odwrotnie. Skarżąca kasacyjnie opowiedziała się za drugą z zasad, wskazała, iż w dzisiejszych czasach dynamicznych zmian społeczno-kulturalnych, ekonomicznych i prawnych, nawet przepis językowo jasny może się okazać wątpliwy w następstwie nieoczekiwanych przyszłych zdarzeń. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego nie tylko poprzez brak wykładni art. 2 ust. 1 u.z.d.p. ale też poprzez niewłaściwe, językowe rozumienie tego przepisu. Skoro "cześć odcinka" drogi w istocie też jest odcinkiem to nie ma przeszkód aby nawet bez sięgania do metodyki wykładni systemowej i funkcjonalnej tak zdekodować przedmiotowy przepis aby uznać , że możliwe było pozbawienie kategorii drogi jedynie części drogi pozyskanej przez Gminę Miasta G. w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnianie. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przedmiotem uchwały rady gminy podjętej w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych może być jedynie odcinek drogi tożsamy z odcinkiem zaliczonym do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej wskazaną ustawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis jest jasny i nie wymaga interpretacji. Stanowisko to zostało zasadnie zakwestionowane przez skarżącą kasacyjnie, co nie oznacza, że przepis ten został zastosowany w sposób nieprawidłowy przez Sąd I instancji. Zauważyć bowiem należy, że w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym odstępuje się od zasady zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2780/14). Nawet więc w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawany on jest wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te zaakceptowała także doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64). Oceniając treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych Naczelny Sąd Administracyjny przy zastosowaniu nie tylko jak to uczynił Sąd I instancji wykładni językowej, ale także systemowej i funkcjonalnej, stwierdził, że powyższy przepis został w sprawie prawidłowo zastosowany. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem "rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu dotychczasowym to jest do dnia 9 lipca 2015 r. stanowił, że "odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej". Zarówno art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r., jak i przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w dotychczasowym brzmieniu posługuje się pojęciem "odcinka drogi". Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. umożliwia pozbawienie w drodze uchwały kategorii drogi gminnej odcinka, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Logiczne rozumowanie prowadzi do jasnego wniosku, iż chodzi o ten sam odcinek. Ponadto, co słusznie zauważył Sąd I instancji, gdyby cel ustawodawcy był inny, to posłużyłby się on zwrotem doprecyzowującym, skoro tego nie uczynił to nie można wnioskować o innej treści przepisu niż wprost z niego wynikająca. Ponadto należy zauważyć, że ustawa z dnia 13 września 2013 r. miała na celu takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do zniwelowania skutków dotychczasowej regulacji, to jest automatycznego zaliczania dróg zastąpionych nowo wybudowanymi drogami do kategorii dróg gminny. Jest to szczególna regulacja i jak wynika z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ograniczona czasowo, to jest stwarzająca możliwość podjęcia takiej uchwały przez radę gminy jedynie w terminie 90 dni od w wejścia w życie ustawy. Dokonując wykładni powyższego przepisu należy więc kierować się także celem powyżej ustawy, która przewidziała szczególny tryb "naprawczy" skutków zaliczenia dróg zastąpionych drogami nowowybudowanymi do kategorii dróg gminnych. Niekwestionowanym jest że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt 2/13 stwierdził, że w przypadku dróg gminnych objętych trybem "naprawczego" przekazania tych dróg samorządowi województwa (art. 2 ust. 1 i 2 zdanie pierwsze ustawy zmieniającej), zastosowanie ustawowych definicji dróg publicznych przez radę gminy powinno prowadzić do wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia definicji drogi gminnej. Brak jest w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzenia, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, że "Jeśli tylko część odcinka drogi nabytego przez gminę z mocy prawa nie spełnia definicji drogi gminnej, a pozostała część spełnia tę definicję, to w trybie art. 2 ustawy możliwe było pozbawienie kategorii drogi publicznej jedynie części tego odcinka nabytego uprzednio z mocy prawa". Podkreślić należy, że możliwość zmiany kategorii drogi w odniesieniu jedynie do części tego odcinka również istnieje i może być realizowana, ale w innym trybie niż zakreślony w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Ponadto czytając całościowo ustawę zmieniającą z dnia 13 września 2017 r. zauważyć należy, że ustawodawca posługuje się pojęciem "odcinek drogi", np. art. 10 ust. 5e zgodnie z którym "odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej". Co wskazuje na tożsamość odcinków, czyli w przypadku art. 2 ust. 1 ustawy zmienianej jedynie ten sam odcinek, o którym mowa w art. 10 ust. 5 u.o.d.p. mógł być przedmiotem uchwały rady gminy wydanej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Reasumując stwierdzić należy, że wykładnia językowa powinna być zawsze pierwszym etapem wykładni, ale jej rezultaty winny być poddane weryfikacji przy uwzględnieniu argumentów systemowych, celowościowych i funkcjonalnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, art. 6 zasada praworządności – Grzegorz Rząsa). Mając na względzie powyższe, przy zastosowaniu powołanych wyżej wykładni stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z powyższych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.