I OSK 2780/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 5/14 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 5/14, po rozpoznaniu skargi S. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie obniżenia dodatku służbowego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] września 2013 r.; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Komendant Główny Policji (dalej Komendant Główny) rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. (dalej rozkaz z [...] grudnia 2010 r.), na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm., dalej rozporządzenie z 2001 r.), obniżył S. P. (dalej skarżący bądź zainteresowany) – ekspertowi Wydziału w Opolu Zarządu Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji – dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki z dniem 1 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że policjant, który od kilku miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku w dotychczas przyznanej kwocie. Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Komendant Główny Policji postanowieniem nr 321 z 24 sierpnia 2011 r. odmówił przywrócenia przedmiotowego terminu, a postanowieniem nr 368 z 23 września 2011 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 stycznia 2012 r., II SA/Wa 2311/11, odrzucił skargę zainteresowanego na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z [...] maja 2012 r. odmówił skarżącemu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2010 r., a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2012 r., utrzymał je w mocy. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2012 r., II SA/Wa 1568/12, oddalił skargę zainteresowanego na postanowienie nr [...] z [...] 2012 r. We wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Komendanta Głównego Policji S. P. podniósł, że nie jest dopuszczalne obniżenie dodatku służbowego ze względu na chorobę pozostającą w związku ze służbą, a choroba nie mieści się w definicji niewłaściwego wykonywania obowiązków służbowych. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r. (dalej decyzja z [...] września 2013 r.), na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu z [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 287 ze zm., dalej uPol) i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r., przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnione są od oceny wywiązywania się przez policjantów z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Stosownie do § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 ww rozporządzenia, dodatek służbowy może być obniżony nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności owego rozkazu, co potwierdziły sądy administracyjne, które kontrolując decyzje o obniżeniu dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, eliminowały je z obrotu prawnego przez ich uchylenie, a nie stwierdzenie nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Komendant Główny Policji decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2013 r.), na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2013 r. W uzasadnieniu wskazał na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 kpa i powołując orzecznictwo stwierdził, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjantów obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualne należyte realizowanie powierzonych zadań i czynności. Z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie z powodu choroby, a następnie uznanie za całkowicie niezdolnego do służby, przydzielone skarżącemu zadania od 14 kwietnia 2010 r. przez łącznie ponad 200 dni, nie były przezeń realizowane, przez co ich wykonywanie wymagało zaangażowania innych policjantów. Miało to wpływ na ocenę wywiązywania się przez zainteresowanego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Wskazana ocena stanowi samodzielną przesłankę obniżenia bądź podwyższenia dodatku służbowego i nie wymaga wydania opinii służbowej. Organ przytoczył art. 121 ust. 1 uPol, zgodnie z którym w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub ich wysokość. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano pogląd, że niewywiązywanie się przez policjanta z powierzonych mu zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych i związana z tym konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy, daje podstawę do podjęcia przez organ decyzji o obniżeniu przyznanego wcześniej dodatku służbowego. W ocenie sądów art. 121 ust. 1 uPol nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Przebywanie na zwolnieniach lekarskich nie stanowi przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. Organ powołał orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach dotyczących obniżenia dodatku służbowego policjanta przebywającego na zwolnieniach lekarskich, w świetle których przesłanki dające podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku nie są sprecyzowane jasno i w sposób niebudzący wątpliwości, a postawienie tezy o niezaliczeniu faktu przebywania na zwolnieniach lekarskich do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia z 2001 r., wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych. W omawianym przypadku nie może być mowy o naruszeniu prawa, które ma charakter rażący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. wniósł o uchylenie decyzji z [...] listopada 2013 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powołał dwa wyroki sądów administracyjnych, w świetle których choroba nie mieści się w definicji niewłaściwego wykonywania obowiązków służbowych w rozumieniu art. 104 ust. 3 uPol oraz § 8 ust. 5-7 rozporządzenia, a zwolnienie lekarskie nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia. Orzeczona całkowita niezdolność do służby i choroba pozostają w związku ze służbą. Decyzja o obniżeniu dodatku jest oczywiście sprzeczna z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły przesłanki nieważności, wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W razie ustalenia jednej z powyższych wad, organ obowiązany jest zbadać, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna (art. 156 § 2 kpa). Nie jest istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy (wyrok NSA z 27.10. 1995 r., III SA/95). Komendant Główny Policji wydał rozkaz personalny z [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.). Stanowi on, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepis § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio (...). Rozporządzenie z 2001 r. wydano w wykonaniu delegacji zawartej w art. 104 ust. 6 uPol, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. W myśl art. 121 ust. 1 uPol w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W art. 121 ust. 2 zawarte jest upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjantów bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Dotychczas minister właściwy do spraw wewnętrznych nie skorzystał z upoważnienia wskazanego w art. 121 ust. 2 uPol i nie wydał rozporządzenia regulującego kwestie ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w sytuacjach określonych w art. 121 ust. 1 uPol. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.4.2011 r., I OSK 1845/10 przedstawił stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, że niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia o jakim mowa w art. 121 ust. 2 uPol powoduje, że w drodze wykładni art. 121 i 104 tej ustawy, do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z §9 ust. 5 rozporządzenia z 2001 r., wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 uPol. Stanowisko to jest konsekwentnie podtrzymywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki w sprawach o sygn. akt I OSK 1113/11, I OSK 90/12, I OSK 731/12, I OSK 577/11, cbosa). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zachodzi więc oczywista sprzeczność między jej rozstrzygnięciem, a treścią przepisu, w oparciu o który została rozstrzygnięta, co powoduje że rozkaz o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego z uwagi na nierealizowanie obowiązków służbowych z powodu choroby, obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa jest ustalenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie, w następstwie wydania tej decyzji, sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki jakie wywołuje decyzja (wyrok NSA z: 7.10.2011 r., II OSK 1521/10, Lex 956192; 20.10.2011 r., II GSK 1056/10 Lex 1228463). Zaistniała zatem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy wadliwą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Główny Policji winien uwzględnić wykładnię przepisów wskazaną przez Sąd. Skargę kasacyjną wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając ów wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) i § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) przez uznanie, że przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 kpa w postaci rażącego naruszenia prawa, bowiem zaszła oczywista sprzeczność między rozstrzygnięciem a treścią przepisu, w oparciu o który sprawa została rozstrzygnięta i w konsekwencji uchylenie decyzji z [...] listopada 2013 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] września 2013 r., w sytuacji, gdy organy Policji zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z [...] grudnia 2010 r. w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego, z uwagi na fakt, że w sprawie nie doszło [do] rażącego naruszenia wyżej powołanych przepisów prawa materialnego; 2. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 121 ust. 1 uPol i § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. przez niewyjaśnienie zasadniczego motywu rozstrzygnięcia, tj. przyczyny, z powodu której Sąd uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji możliwości odmiennej wykładni powołanych wyżej przepisów i rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym zakresie, mimo tego, że Sąd podnosił w uzasadnieniu, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest wykazanie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 121 ust. 1 uPol i § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. Mimo, że tak skonstruowany zarzut autor skargi kasacyjnej zakwalifikował jako zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), jest to w istocie zarzut, który winien być zrzutem z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) – przy wskazaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Także art. 121 ust. 1 uPol i § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. są przepisami prawa materialnego, bowiem określają przesłanki kształtowania wynagrodzenia policjanta w okresach szczególnych. Mimo tej wady, zarzut nadawał się rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Niewykonywanie przez policjanta obowiązków służbowych, nawet z powodu długotrwałej choroby, nie stanowi szczególnego przypadku w rozumieniu § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.; wyrok NSA z 27.8.2013 r. I OSK 1972/12, Lex 1363616). Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu § 9 ust. 5 rozporządzenia, mogący powodować obniżenie omawianego dodatku, nie można uznać długotrwałej choroby policjanta, co w konsekwencji dowodzi tego, że niewykonywanie zadań służbowych w czasie zwolnienia lekarskiego nie może powodować obniżenia spornego dodatku. Prezentowane stanowisko wynika z treści i charakteru regulacji zawartej w art. 121 ust. 1 uPol. Art. 121 ust. 1 uPol zawiera regulację szczególną w stosunku do norm kształtujących ogólne zasady kształtowania uprawnień do uposażenia i innych świadczeń należnych funkcjonariuszowi Policji. Ma on przy tym niewątpliwie charakter ochronno-gwarancyjny. Policjantowi, który nie wykonuje obowiązków służbowych, w związku z zaistnieniem wskazanych okoliczności (w tym choroby), co do zasady gwarantuje on prawo do otrzymywania między innymi dodatku do uposażenia w wysokości należnej na ostatnio zajmowanym stanowisku (wyrok NSA z 27.8.2013 r. I OSK 1914/12, Lex 1557080, aprobowane przez P. Szustakiewicza w: B. Opaliński, M. Rogalski, P. Szustakiewicz, Ustawa o Policji. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 326, nb 1 oraz A. Łyżwę i M. Tokarskiego w: Ustawa o Policji. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 618-619, uw. 1). Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.), powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi policji w razie jego choroby nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. nr 152, poz. 1732 ze zm.), wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 uPol (wyrok NSA z: 14.4.2011 r. I OSK 1845/10, ONSAiWSA 2012/5/87; 16.11.2011 r. I OSK 577/11; 13.12.2012 r. I OSK 731/12, Lex 1233196; 23.8.2012 r. I OSK 90/12, aprobowane przez P. Szustakiewicza – op. cit., s. 326-327, nb 2). Rozkaz personalny o obniżeniu funkcjonariuszowi dodatku służbowego z uwagi na przedłużającą się nieobecność w służbie związaną z chorobą, rażąco narusza przepisy stanowiące jego materialnoprawną podstawę (prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 25.4.2013 r. II SA/Wa 34/13, Lex 1317072). Argumenty podniesione przez skarżącego kasacyjnie nie prowadziły do odmiennej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 121 ust. 1 uPol i § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. niż zaprezentowana w zaskarżonym wyroku. Całkowicie nietrafnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 121 ust. 1 uPol i § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r. Sąd I instancji szczegółowo i przekonująco wyjaśnił, dlaczego uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. W doktrynie, orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyróżnia się trzy różne stanowiska odnośnie treści pojęcia rażące naruszenie prawa (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO 1997 s. 102). Wskazuje się na różne koncepcje nieważności decyzji administracyjnej (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 438-449; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016 s. 732-733, nb 2, 3; M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013 s. 952-958 uw. 6-10). Sąd, nie wdając się w owe spory doktrynalne i rozbieżności w orzecznictwie, winien dekodować taką normę prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która najpełniej odzwierciedla wolę ustawodawcy i najlepiej służy współczesnym potrzebom obywateli i organów stosujących prawo. Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z 21.8.2001 r. II SA 1726/00, Lex 51233; 26.9.2000 r. V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r. III SA 2244/99, Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r. III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r. VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1/1960/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, W. Pr. LexisNexis 2008 s. 57-64). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.02.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; odpowiednio – wyrok NSA z 30.9.2010 r. I OSK 1617/09; 18.3.2015 r. II OSK 1954/13, Lex 1654675; J. Borkowski – op. cit. s. 760-765, nb 52-56). W kontrolowanej sprawie skutki jakie wywołał rozkaz personalny z [...] grudnia 2010 r., przemawiały za uznaniem, że rozkaz ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa w zw. z art. 121 ust. 1 uPol). Skutkiem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności było bowiem pozbawienie policjanta 30% dodatku służbowego wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu art. 121 ust. 1 uPol – o charakterze ochronnym, w sytuacji w której ustawodawca widząc narastające zjawisko korzystania przez funkcjonariuszy Policji ze zwolnień lekarskich, dał ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, delegację ustawową do wydania rozporządzenia, w którym ów minister w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, mógł ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia – w szczególności - w okresie choroby, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby (art. 121 ust. 2 uPol). Przepis ten obowiązuje w obecnym brzmieniu od 8 listopada 2001 r., a w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, obowiązywał już w tekście pierwotnym ustawy o Policji i nie został skonsumowany do dnia wydania rozkazu z [...] grudnia 2010 r. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że do zagadnienia, które winno być uregulowane na podstawie delegacji ustawowej z art. 121 ust. 2 uPol, brak było podstaw do stosowania rozporządzenia z 2001 r., wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 st. 6 uPol (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 2000 r. nr 101, poz. 1092 ze zm.), upoważniającej do uregulowania rozporządzeniem innych materii, niż wskazana w art. 121 ust. 2 uPol. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.