II SA/Wa 5/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] września 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie §9 ust. 5 w związku z §8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dalej "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.", obniżył S. P.– ekspertowi Wydziału w O. [...] Komendy Głównej Policji – dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki z dniem 1 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że policjant, który od kilku miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku w dotychczas przyznanej kwocie. S. P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, a Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił przywrócenia przedmiotowego terminu, zaś postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zainteresowany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., którą Sąd postanowieniem z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn.. akt II SA/Wa 2311/11, odrzucił. Ponadto Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. odmówił S. P. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymał je w mocy. Strona wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś Sąd wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. Akt II SA/Wa 1568/12, oddalił skargę. We wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. S. P. podniósł, że nie jest dopuszczalne obniżenie dodatku służbowego ze względu na chorobę pozostającą w związku ze służbą, a nadto choroba nie mieści się w definicji niewłaściwego wykonywania obowiązków służbowych. Komendant Główny Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 157 §1 i art. 158 §1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 287 ze zm.) oraz §9 ust. 2 rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r., przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnione są od oceny wywiązywania się przez policjantów z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Natomiast stosownie do § 9 urt. 5 w zw. z §8 urt. 5 pkt 2 w/w rozporządzenia dodatek służbowy może być obniżony nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Brak jest zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu, co potwierdziły sądy administracyjne, które kontrolując decyzje o obniżeniu dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, eliminowały je z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie, a nie stwierdzenie nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.P. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Komendant Główny Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i powołując się na orzecznictwo stwierdził, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponownie podał, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjantów obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualne należyte realizowanie powierzonych zadań i czynności. Z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie z powodu choroby, a następnie uznanie za całkowicie niezdolnego do służby, przydzielone S. P. zadania od 14 kwietnia 2010 r. przez łącznie ponad 200 dni, nie były przez niego realizowane, przez co ich wykonywanie wymagało zaangażowania innych policjantów. Powyższe miało wpływ na ocenę wywiązywania się przez wymienionego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, o której mowa w §8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Wskazana ocena stanowi zaś samodzielną przesłankę obniżenia bądź też podwyższenia dodatku służbowego i nie wymaga wydania opinii służbowej. Organ przytoczył także treść art. 121 ust 1. ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub ich wysokość. Wskazał w związku z tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano pogląd, iż niewywiązywanie się przez policjanta z powierzonych mu zadań i czynności służbowych z powodu częstych absencji chorobowych oraz związana z tym konieczność realizowania tych zadań przez innych funkcjonariuszy, daje podstawę do podjęcia przez organ decyzji o obniżeniu przyznanego wcześniej dodatku służbowego. Ponadto w ocenie sądów przepis art. 121 ust. 1 ustawy o policji nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich nie stanowi zatem przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności określone w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Organ ponownie powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach dotyczących obniżenia dodatku służbowego policjanta przebywającego na zwolnieniach lekarskich, w świetle których przesłanki dające podstawę do obniżenia przedmiotowego dodatku nie są sprecyzowane jasno i w sposób niebudzący wątpliwości, a postawienie tezy o niezaliczeniu faktu przebywania na zwolnieniach lekarskich do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., wymaga zastosowania wykładni prawa i zabiegów interpretacyjnych. Stąd też w omawianym przypadku nie może być mowy o naruszeniu prawa, które ma charakter rażący. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. P. wniósł o jej uchylenie o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powołał się na dwa wyroki sądów administracyjnych, w świetle których choroba nie mieści się w definicji niewłaściwego wykonywania obowiązków służbowych w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz przepisów § 8 ust. 5-7 rozporządzenia wykonawczego, a zwolnienie lekarskie nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w §9 ust. 5 rozporządzenia. Podniósł ponadto, że orzeczona całkowita niezdolność do służby oraz choroba, pozostają w związku ze służbą. Decyzja o obniżeniu dodatku jest zatem oczywiście sprzeczna z przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły przesłanki nieważności, wymienione enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.". W razie zaś ustalenia jednej z powyższych wad, organ zobowiązany jest zbadać, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna (art. 156 §2 k.p.a.). Nie jest natomiast istotą tego postępowania rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn.. akt III SA/95, niepubl.). Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., został wydany na podstawie §9 ust. 5 w związku z §8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dalej "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.". Stanowi on, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepis §8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio (...). Powołane rozporządzenie zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w myśl art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Natomiast w przepisie art. 121 ust. 2 zawarte jest upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjantów bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Dotychczas minister właściwy do spraw wewnętrznych nie skorzystał z upoważnienia wskazanego w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji i nie wydał rozporządzenia regulującego kwestie ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w sytuacjach określonych w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn.. akt I OSK 1845/10 przedstawił stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni art. 121 i 104 tej ustawy, do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w związku z §9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. Stanowisko to jest konsekwentnie podtrzymywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki w sprawach o sygn. akt I OSK 1113/11, I OSK 90/12, I OSK 731/12, I OSK 577/11 – dostępne w Internecie). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, zachodzi więc oczywista sprzeczność pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a treścią przepisu, w oparciu o który została rozstrzygnięta co powoduje, iż rozkaz o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego z uwagi na nierealizowanie obowiązków służbowych z powodu choroby, obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem powszechnie, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa jest ustalenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie, w następstwie wydania tej decyzji, sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki jakie wywołuje decyzja (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, Lex Nr 956192, z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10 Lex nr 1228463). Zaistniała zatem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy wadliwej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Rozpatrując sprawę ponownie Komendant Główny Policji winien uwzględnić wykładnię przepisów wskazaną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu zaskarżonej decyzji orzeczono w myśl art. 152 powołanej ustawy.