II SA/Ol 393/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia del. SO Dorota Radaszkiewicz (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. D. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18 października 2011r. znak "[...]" wydanym na podstawie art. 148,149 § 3, 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku M. i Z.S. z dnia 19 września 2011r. Starosta O. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr "[...]" z dnia 22 czerwca 2010r. o pozwoleniu na budowę budynku domu jednorodzinnego z przyłączami wymienionymi tą decyzją, zjazdu z drogi "[...]", wydaną na rzecz Ł.S. W uzasadnieniu podniesiono, że z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wstępnym, którego celem było badanie kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania wynika, że M. i Z.S. dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w dniu 10 marca 2011r. (pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.), natomiast pierwsze pismo we wskazanej wyżej sprawie złożone zostało w Starostwie Powiatowym w O. w dniu 20 maja 2011r. Strona uchybiła więc terminowi do złożenia wniosku. Wznowienie postępowania przez organ, mimo uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku stanowi zaś naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., godzi bowiem w ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchybienie terminu jednego miesiąca do wniesienia podania o wznowienie postępowania stanowi podstawę do odmowy wznowienia ze względów formalnych (art. 149 § 3 k.p.a.). Równocześnie w ocenie organu I instancji nie została spełniona przesłanka z art.145 § 1 pkt. 5 k.p.a., albowiem nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi, który wydał decyzję. Ponadto od dnia uprawomocnienia się decyzji nie wpłynął żaden wniosek o zmianę decyzji z 22 czerwca 2010r. jak również organ nie został poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. o żadnych nowych okolicznościach. W zażaleniu Z. i M. S. podnieśli, że Starosta O. wydał decyzję zezwalającą na rozpoczęcie budowy domu jednorodzinnego na działce "[...]". O powyższej decyzji odwołujący zostali powiadomieni i nie wnieśli żadnych zastrzeżeń. Jednakże w dniu 10 marca 2011r. zauważyli, że budowa na działce nr "[...]" za bardzo jest przybliżona do granicy ich działki. Dlatego też pismem z dnia 21 marca 2011r. wnieśli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie, czy działania inwestora na sąsiedniej działce są zgodne z prawem i uzyskali pismem z dnia 6 maja 2011r. odpowiedź, iż roboty budowlane na tej działce prowadzone są w oparciu o ostateczną decyzję Starosty O. z dnia 22 czerwca 2010r., a więc dopiero wówczas odwołujący dowiedzieli się, że decyzja ta została wydana z błędem prawnym, dotyczącym usytuowania domu na sąsiedniej działce. Zatem miesięczny ustawowy termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania został w ocenie odwołujących zachowany. Wojewoda W. postanowieniem z dnia 1 grudnia 2011r. nr "[...]" uchylił zaskarżone postanowienie organu I Instancji w całości i postanowił wznowić na wniosek M. i Z.S. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty O. Nr "[...]" z dnia 22 czerwca 2010r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami wymienionymi tą decyzją, zjazdu z drogi "[...]" w obrębie "[...]". W motywach uzasadnienia wskazanej wyżej decyzji Organ II Instancji uznał, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wprawdzie weryfikowana decyzja z dnia 22 czerwca 2010r. została doręczona M. i Z.S., jednakże organ nie dopełnił obowiązku z art. 9 i 10 k.p.a. w zakresie zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym w/wym. decyzją o pozwoleniu na budowę. Nieprawidłowe działanie organu w tej sprawie spowodowało, że M. i Z.S. nie mieli możliwości zapoznania się z dokumentacją budowlaną i przez to nie wiedzieli, że Starosta O. zatwierdził usytuowanie spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w niewielkiej odległości od granicy działki stanowiącej ich własność. Należy więc przyjąć, iż data powzięcia wiadomości w przedmiotowej sprawie, to data 6 maja 2011r. (data otrzymania pisma od PINB w O.), a więc wniosek o wznowienie postępowania z dnia 20 maja 2011r. został złożony z zachowaniem wymaganego terminu. Organ II instancji uznał zatem, że wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawową podstawę oraz że został zachowany termin do jego wniesienia. Pismem z dnia 27 sierpnia 2012r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. profesjonalny pełnomocnik strony postępowania S.D złożył do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody W. z dnia 1 grudnia 2011r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty O. z dnia 22 czerwca 2001r. – przeniesioną decyzją Starosty O. z dnia 29 listopada 2010r. , znak : "[...]" na rzecz S. D. W uzasadnieniu wniosku zarzucił mu naruszenie przepisu art. 16 § 1 k.p.a., tj. naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie mogą być one bowiem zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach określonych w k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Ponadto Wojewoda wyszedł poza ramy art. 138 k.p.a., nie był bowiem uprawniony do analizy postępowania zakończonego decyzja Starosty O. z dnia 22 czerwca 2010r., a jedynie do badania istnienia podstaw wznowienia postępowania. Inne bowiem zadania ma organ II instancji w normalnym postępowania , a inne w trybie nadzwyczajnym. Postanowieniem z dnia 11 marca 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność wskazanego wyżej postanowienia Wojewody W. z dnia 1.12.2011r., znak "[...]". Wskazał, iż wydając zaskarżone wskazane wyżej postanowienie Wojewoda naruszył przepisy o właściwości – tj. art. 150 § 1 k.p.a. i tym samym doszło do niewątpliwie do wypełnienia przesłanki nieważności postanowienia, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. Bez wpływu na powyższą kwestię pozostaje fakt, że organ wojewódzki podejmując weryfikowane postanowienie działał jako organ zażaleniowy, a więc co do zasady jako uprawniony do podjęcia jednego z rozstrzygnięć przewidzianych art. 138 k.p.a. Zważyć bowiem należy, iż w świetle art. 144 k.p.a. w spawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, co oznacza, że w przypadku zażaleń przepisy art. 138 k.p.a. stosuje się z zachowaniem zasady odpowiedniości. W niektórych zatem sprawach nie można go będzie stosować. Ponadto postanowienie to zapadło w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. i Z.S. - w sytuacji, gdy zażalenie to opatrzone było tylko jednym i to nieczytelnym podpisem, na podstawie którego nie można było ustalić od kogo pochodzi. Prowadzenie postępowania zażaleniowego bez wezwania do usunięcia wskazanego wyżej braku formalnego narusza zasadę skargowości oraz jest dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego wadliwe skierowanie do osoby, która nie zainicjowała postępowania zażaleniowego. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2013r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wnioskiem M. i Z.S., w którym organ ten zaprezentował takie same stanowisko jak w postanowieniu z dnia 11 marca 2013r. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia M. i Z.S. z dnia 26 październiku 2011r. i po uzupełnieniu braku formalnego w postaci podpisania go przez obojga małżonków, postanowieniem z dnia 20 lutego 2014r., znak : "[...]" Wojewoda W. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty O. z dnia 18 października 2011r. odmawiające wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazał w uzasadnieniu, iż postępowanie organu I instancji należy uzupełnić o zbadanie, czy rzeczywiście twierdzenie skarżących o zaistnieniu nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi I instancji miało miejsce w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Te nowe okoliczności miały bowiem polegać na tym, iż organ I instancji zatwierdził projekt zagospodarowania sąsiedniej działki, uwzględniający znaczne przybliżenie budynku, a nie wiaty – jak to zostało zaznaczone na projekcie zagospodarowania - do granicy nieruchomości. Organ I instancji winien ponadto zbadać, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w ustawowym terminie w rozumieniu art. 148 § 1 k.p.a. oraz czy w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., czy też nie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody W. z dnia 20 lutego 2014r. S.D. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z ostrożności procesowej w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego wyżej, zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewykazanie, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi I instancji oraz naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 148 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż strona zachowała termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację prawną przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym postanowieniu organ II instancji wyraźnie wskazał w jakim zakresie organ I instancji ma uzupełnić postępowanie, aby można było dopiero wydać akt odpowiadający obowiązującemu prawu. W żadnej zatem mierze nie doszło do obrazy zarzucanego skargą art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Skoro bowiem organ I instancji w niedostateczny sposób rozpatrzył zasadność wniosku o wznowienie postępowania i to zarówno w zakresie zachowania terminu do jego wniesienia jak i w zakresie istnienia podstawy wznowienia postępowania, to zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Ponadto skoro sam art. 16 k.p.a. w § 1 zdanie 2 wyraźnie wskazuje, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, to nie można zasadnie zarzucić, iż badanie istnienia przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania w zakresie przewidzianym tym przepisem prawa - narusza ten przepis. Zarówno bowiem organy administracyjne jak i sądy muszą również brać pod uwagę inne ustanowione przez ustawodawcę podstawowe zasady. W niektórych bowiem przypadkach ustawodawca przewidział jak i dopuścił, iż realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. W sprawie będącej przedmiotem oceny przez sąd administracyjny – nie można uwzględnić skargi i uchylić zaskarżonego postanowienia, zważając jedynie na podnoszony jako jej podstawowy zarzut - zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych, tracąc równocześnie z pola widzenia wskazane już wyżej pozostałe zasady postępowania administracyjnego, czy też wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej w zakresie dotyczącym prowadzonych przez te organy postępowań. Generalnie rację ma skarżący, iż zasada wyrażona art. 16 k.p.a. ma rzeczywiście podstawowe i fundamentalne znaczenie, jednakże zasadzie tej w żadnym razie nie przeczą instytucje prawne przewidziane przez ustawodawcę w postaci nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Jak już bowiem sama nazwa wskazuje, dotyczy to przecież jedynie nadzwyczajnych trybów, dlatego uprawniony organ administracyjny zobowiązany jest do ścisłego przestrzegania zarówno przepisów co do właściwości organów rozstrzygających o ewentualnym wznowieniu postępowania jak i zobowiązany jest do szczegółowego rozpatrzenia czy podanie o wznowienie postępowania wniesione zostało w ustawowym terminie (art. 148 k.p.a.) oraz w zakresie tego, czy rzeczywiście istnieje podstawa do wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., I OSK 1738/11 trafnie podniesiono, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o przyznaniu uprawnienia może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Podkreślenia wymaga, że jednakże nie pozbawia słuszności tej wskazanej wyżej tezy to, iż w niektórych sytuacjach – tak jak w sprawie niniejszej – w wypadku wniesienia przez uprawnioną stronę podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, właściwy organ administracyjny wręcz zobowiązany jest do rzetelnego i wnikliwego zbadania wszystkich warunków formalnych i przesłanek do wznowienia postępowania z art. 145, 148 i 149 k.p.a. przy jednoczesnym przestrzeganiu zasad procesowania w zakresie właściwości przewidzianych art. 150 k.p.a. Skoro zaskarżone postanowienie wydane zostało w tym celu, aby uprawniony w świetle art. 150 k.p.a. organ zbadał dopiero czy istnieją przesłanki do wznowienia postępowania i to dopiero ten organ będzie decydował o tym, czy ewentualnie wznowi postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty O. z dnia 22 czerwca 2010r., to zarzuty zgłoszone w skardze jako ewentualne (naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 148 § 1 k.p.a.) są na tym etapie postępowania przedwczesne. Dlatego zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a skarga podlegała oddaleniu z mocy art. 151 p.p.s.a.,