I OSK 1738/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 316/11 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 316/11, po rozpoznaniu skargi E. K., uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] maja 1998 r., nr [...] Komendant Rejonowy Policji w Krośnie Odrzańskim przyznał E. K., jako osobie uprawnionej do renty rodzinnej po zmarłym policjancie równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na zasadach i wysokości należnej w dniu jej wydania tj. w ilości 2 norm zaludnienia. W dniu 15 stycznia 2011 r. E. K. wystąpiła do Komendanta Powiatowego Policji w Krośnie Odrzańskim z wnioskiem o wypłacenie należnego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2010. Komendant Powiatowy Policji w Krośnie Odrzańskim decyzją z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] odmówił wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2010 z powodu "niemożności ustalenia jego wysokości". Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ II instancji, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, iż zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Bezspornie więc w ocenie organu, ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie wprost jedynie policjantowi. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji mówi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) posiada uprawnienie do domaga się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Zapisy art. 29 i art. 30 ustawy emerytalnej nie pozwalają zatem rozciągać wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej, wskazanej w ustawie o Policji na emerytów (rencistów) policyjnych. W konsekwencji, organ II instancji powtórzył za Komendantem Powiatowym Policji w Krośnie Odrzańskim, z chwilą uchylenia § 8 omawianego rozporządzenia, tj. od dnia 1 stycznia 2006 r. brak było podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów (rencistów) policyjnych oraz osób pobierających rentę rodzinną po zmarłym policjancie w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika. Również podzielił on pogląd organu I instancji, że przyznanie E. K. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego miało charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposobu wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak było podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych osób. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. decyzja przyznająca zainteresowanej równoważnik od dnia 1 stycznia 2006 r. nie mogła być realizowana poprzez wypłatę świadczenia. E. K. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z uwagi na jej bezprawność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając decyzje organów obu instancji zwrócił uwagę, iż materialnoprawną podstawę decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, które zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. Rozporządzenie to przestało obowiązywać w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, które to rozporządzenie zostało następnie zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, poprzez uchylenie m.in. § 8 rozporządzenia z 2002 r. Oceniając skutki zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącej uprawnienie do przedmiotowego równoważnika Sąd orzekający w tej sprawie wyrażono pogląd, że nowelizacja rozporządzenia z 2002 r. i uchylenie z dniem 1 stycznia 2006 r. jego § 8, nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że nie budzi wątpliwości to, że decyzje o przyznaniu emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za brak lokalu znajdowały oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisie § 8 rozporządzenia z 2002 r. Przepisy te uznawano również jako podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. Prowadzi to do wniosku, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się z chwilą zwolnienia ze służby adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była na rzecz funkcjonariusza w służbie stałej. Jeśli zaś chodzi o skutki prawne tych decyzji to dopóki decyzje te nie zostaną zweryfikowane w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynika bowiem, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.). WSA podkreślił, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] maja 1998 r. przyznano skarżącej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikającego z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Wyeliminowanie przedmiotowej decyzji mogło nastąpić na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych bądź w sposób indywidualny poprzez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych. Oba przypadki w sprawie jednak nie wystąpiły. Żadne z rozporządzeń wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w roku 2002 i 2005 nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, zaskarżając wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; b) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, c) naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia E. K. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 r. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny, 2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin, § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 r. nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania E. K. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych, b) naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja z dnia [...] maja 1998 r. z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem E. K. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 1998 r. zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem E. K. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia osobom uprawnionym do renty rodzinnej po zmarłym policjancie wysokości tego równoważnika, - bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...] maja 1998 r., podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji, która dotyczy przyznania skarżącej uprawnienia do tego równoważnika, c) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 1998 r. E. K. jako osobie uprawnionej do renty rodzinnej po zmarłym policjancie nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie a rozporządzenia i zarządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim nie są trafne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa. Sąd I instancji wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., a ponadto powołał się na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Dodać należy, że także autor skargi kasacyjnej podejmuje merytoryczną polemikę z podstawą prawną rozstrzygnięcia, co pozwala uznać, że jej odczytanie nie sprawiało trudności na gruncie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie pominął także kwestii wpływu na prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że jest on wypłacany na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podstawę decyzji przyznającej E. K. uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu stanowi art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane zmiany stanu prawnego nie wywołały wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających osobom uprawnionym do renty rodzinnej po zmarłym policjancie prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że E. K. posiada ostateczną decyzję z dnia [...] maja 1998 r., przyznającą prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej na podstawie obowiązujących stawek. Decyzja ta nie została jak dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego wspomnianej decyzji ostatecznej mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. W tym świetle nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I przepisów prawa materialnego. Taki pogląd prawny znajduje również uzasadnienie na gruncie stosowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez zastosowanie trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie rozumienie konsekwencji istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 1998 r. przyznającej E. K. stosowne uprawnienia, znajduje uzasadnienie nie tylko we wspomnianej zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej na gruncie art. 16 § 1 k.p.a., ale stanowi konsekwencję poszanowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i płynących z niej reguł legalizmu, budowania zaufania obywateli do państwa oraz ochrony praw nabytych. W tym kontekście nie mogą zostać uznane za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Odnosząc się w konkluzji do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności decyzji, co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. W tej sytuacji Sąd I instancji właściwie powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a w związku z art. 135 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.