II GSK 5100/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 90/16 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu na rzecz K. J. 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi K. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r. za rok 2011; z dnia [...] grudnia 2012 r. za rok 2012; z dnia [...] listopada 2013 r. za rok 2013, oraz z dnia [...] kwietnia 2015 r. za rok 2014. W decyzji przyznającej płatność na 2014 r. nałożono sankcję w wysokości 20% (kod nieprawidłowości 06). W dniu [...] października 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na lata 2010-2013 w wysokości 102.955,45 zł. Zaskarżoną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu uchylił decyzje organu I instancji i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 102 795,20 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego wskazał, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ, w ramach rozpoznania wniosku o przyznanie płatności za rok 2014, że skarżąca, w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zachował na terenie gospodarstwa rolnego wymogów z powodu zmniejszenia powierzchni upraw i zachowania trwałych użytków zielonych. Sąd wskazał, że z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres. W kwestii uchybień natury procesowej, Sąd stwierdził, że słuszny jest zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa), poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji jego nierozpatrzenie, a także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie i nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji w jakikolwiek sposób do wszystkich zarzutów odwołania i wskazania powodów odmowy ich wiarygodności. Sąd nadto wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżąca zobowiązana była do przestrzegania wymogów dla poszczególnych wariantów pakietu przez zadeklarowany okres. W wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wniosku na rok 2014, organ stwierdził uchybienie w przestrzeganiu wymogów w ramach realizowanych pakietów i wariantów. Następnie Sąd stwierdził, że przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz. 8 ze zm.; dalej rozporządzenie nr 65/2011) stanowi, że pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono wskazanych w tym przepisie obowiązków i kryteriów. Zasada, zgodnie, z którą beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności ustalona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2 tego artykułu. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo zauważył, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia, w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Sąd uznał jednak, że wskazane regulacje, wbrew stanowisku organu, mają charakter kompetencyjny i określają ogólne zasady, które wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych. Wyrazem ich realizacji są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszy Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba, że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 omawianej ustawy, szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Względem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania program rolnośrodowiskowy, szczegółowe warunki i tryb jej zwracania określa przede wszystkim § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Sąd stwierdził, że w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie można jednakże odwoływać się do treści § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie bowiem z ust. 8 tego przepisu jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie ustalono, że nieprawidłowość w tym zakresie powstała w roku 2014. Zdaniem Sądu działanie organu polegające na przyjęciu, że dla zastosowania przedmiotowej 20% sankcji w stosunku do płatności należnych za rok 2011, 2012, 2013 wystarczające jest stwierdzenie, iż skarżący nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2014, należy uznać za przejaw zastosowania rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni analizowanych regulacji, do której z całą pewnością nie uprawnia samo tylko brzmienie art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011. Reasumując, Sąd stwierdził, że kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, na terenie gospodarstwa rolnego wymaganej powierzchni trwałych użytków zielonych, podlegać winna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i następnych. Rozważenia wymagać będzie również możliwość zastosowania art. 5 rozporządzenia nr 65/2011. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 11, art. 64 § 2, art. 80, art. 107 § 3 kpa oraz art. 21 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, polegające na pominięciu przez sąd szczególnego charakteru postępowania przed organami ARiMR wobec postępowania określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz bezpodstawnego uznania przez Sąd uchybień w postępowaniu organu polegających na braku wyczerpującego zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia oraz niewłaściwej oceny całokształtu materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącej i niezgodnego z przepisami wydania decyzji. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 - poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, jako podstawy prawnej do nałożenia przez organ sankcji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych; Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1lit. a ppsa) Sąd I instancji wyraził pogląd, że do ustalenia kwot nienależnie pobranych nie ma zastosowania § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela i stwierdza, że jest on ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2909/14 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że sankcja, o której mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stosowana jest jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności (por. też wyroki NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 1093/15 oraz z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1093/15, dostępne w CBOSA). Podkreślenia przy tym wymaga, że tezy prezentowane w powołanych wyrokach wynikają wprost z jednoznacznej treści tego przepisu stanowiącej o zmniejszeniu płatności rolnośrodowiskowej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie. W rozpoznawanej, w granicach skargi kasacyjnej, sprawie pozostaje bezsporne, że wobec stwierdzenia w 2014 r. okoliczności, o których mowa w § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organ ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności za lata 2010 – 2013 zastosował przy jej ustaleniu sankcje, o której mowa w tym przepisie, a tym samym naruszył prawo materialne w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że w sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zastosowanie powinien mieć § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym normodawca określił przesłanki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, a także w sytuacjach określonych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych sposób jej ustalenia. Stanowiska Sądu I instancji co do wadliwości materialnoprawnej kontrolowanych decyzji nie może podważyć zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie. Przepis ten odnosi się do zmniejszeń i wykluczeń w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami i z jego treści nie wynika obowiązek nałożenia sankcji administracyjnej w przypadku odzyskiwania wsparcia, a wszak w tym zakresie Sąd I instancji uznał za wadliwe stanowisko organów. Ponadto niezrozumiałe jest zarzucenie Sądowi I instancji, że "bezpodstawnie pominął, że rozporządzenie 65/2011 jako akt rangi ustawy i bezpośrednio skuteczny" znajduje zastosowanie w "systemie krajowym", w sytuacji, gdy Sąd ten podzielił stanowisko organu, że art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 ma zastosowanie do odzyskiwania kwot wypłaconych z tytułu zobowiązań wieloletnich. Jednakże jak zauważył Sąd I instancji przepis ten określa ogólne zasady, które wymagają szczegółowego uregulowania w przepisach krajowych, z czym skarżący organ w odniesieniu do art. 18 ust. 2 komentowanego przepisy unijnego się zgadza w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Jednakże w jego ocenie przepis art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi podstawę prawną do domagania się zwrotu "dotacji za lata wcześniejsze i bez konieczności implementacji tego przepisu do porządku prawnego". Pogląd ten oczywiście trafny pomija jednak istotę sporu prawnego w tej sprawie, gdyż jak już wskazano z treści art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie sposób wywieść podstawy prawnej do nałożenia 20% sankcji przy ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty skargi kasacyjnej postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opierają się one na tezie o "szczególnym" charakterze postępowania przed organami ARiMR "wobec postępowania określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego". Tezę tę oparto na powołanym w tym zarzucie art. 21 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazywano ją poprzez odesłanie do poglądów judykatury obejmujących ten przepis. Zauważyć zatem należy, że art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich statuuje zasadę, że do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Niewątpliwie "przepisy ustawy stanowią inaczej" w zakresie odnoszącym się do postępowań w sprawie dotyczącej przyznania pomocy (art. 21 ust. 2 i 3 tej ustawy). Sprawa dotycząca ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie jest sprawą dotyczącą przyznania pomocy. Tezę tę należy wyprowadzić nie tylko z treści art. 21 ust. 2 ustawy, ale również z art. 29 ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, który odsyła do przepisów ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 1438) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawa o ARiMR nie ustanawia odstępstw od zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących ustalenia kwot nienależnie pobranych, o których mowa w art. 29 ust.1 pkt 1 i 2 tej ustawy, a wszak to te przepisy powołały organy obu instancji w podstawie prawnej decyzji. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji postępowanie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest samodzielnym postępowaniem, a jego przedmiotem jest zbadanie czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela, a z przyczyn podanych wyżej za nieuprawnione uznaje twierdzenie "o szczególnym charakterze postępowania przed organami Agencji" w zakresie odnoszącym się do postępowań w sprawach ustalenia kwot nienależnie pobranych. Już tylko z tego powodu oceniany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa i art. 204 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji