I OSK 3044/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 305/15 w sprawie ze skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić M. S. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 305/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - 1. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 9 września 2013 r. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. grzywnę w wysokości 500 złotych; 4. orzekł o kosztach postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z 9 września 2013 r. A. M. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]. W dniu 14 marca 2014 r. zwróciła się do SKO o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. Kolegium wystąpiło do Prezydenta W. o przesłanie akt własnościowych nieruchomości, której dotyczyła sprawa. Wniosek został ponowiony pismem z dnia 9 lipca 2014 r. Przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. Prezydent W. przesłał wnioskowane dokumenty. Pismem z dnia 11 lutego 2015 r. Kolegium wystąpiło do Prezydenta W. o uzupełnienie akt sprawy o dokumentację umożliwiającą ustalenie aktualnego stanu dawnej nieruchomości hipotecznej i ustalenie wszystkich stron postępowania. W związku z niezałatwieniem sprawy, wnioskodawczyni pismem z dnia 23 marca 2015 r. (nadanym w dniu 24 marca 2015 r.) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast pismem z dnia 24 marca 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz brak jakichkolwiek działań zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że strona skarżąca w tym samym dniu złożyła zarówno skargę jaki i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), uznając, że organ w prawnie ustalonym terminie nie wydał orzeczenia w sprawie a prowadzone przez niego postępowanie i podejmowane w sprawie czynności były opieszałe i dokonywane w znacznych odstępach czasu. Sąd podkreślił, że pierwsza czynność po złożeniu wniosku we wrześniu 2013 r., podjęta została przez organ dopiero w dniu 16 kwietnia 2014 r. - po monicie skarżącej, kiedy to organ wystąpił do Prezydenta W. o przesłanie akt sprawy. Otrzymał je w dniu 19 sierpnia 2014 r. Kolejna i zarazem ostatnia czynność merytoryczna miała miejsce dopiero w dniu 11 lutego 2015 r., kiedy SKO ponownie wystąpiło do Prezydenta W., tym razem o uzupełnienie nadesłanych akt sprawy. Od tego czasu w sprawie nie były podejmowane jakiekolwiek czynności zmierzające do jej zakończenia. W ocenie Sądu, takiego stanu rzeczy nie może usprawiedliwiać ani duża ilość prowadzonych spraw, ani tym bardziej braki kadrowe czy też długa niedyspozycja członka Kolegium. Ponadto z nadesłanych akt sprawy wynika, że organ nie wywiązywał się z obowiązków wynikających z art. 36 K.p.a. Z tych względów Sąd stwierdził, że przewlekłość Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 K.p.a. Jednocześnie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny uznając, że wystarczająco represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni kwota 500 złotych. Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o złożeniu skargi z uchybieniem terminu. Przepisy art. 53 § 2 oraz art. 52 § 2 i § 3 P.p.s.a., na które powołuje się Kolegium nie mają zastosowania do skarg na bezczynność lub przewlekłość organu. W przypadku tych skarg, jedynym warunkiem formalnym do ich wniesienia jest wyczerpanie przez skarżącego trybu określonego w 37 § 1 K.p.a., czyli wcześniejszego wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 K.p.a., a w wypadku braku organu wyższego stopnia – po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie takie zostało przez stronę skarżącą wystosowane w dniu 24 marca 2015 r., o czym w skardze wspominał pełnomocnik A. M. Dlatego też Sąd przyjął, że skarga choć wniesiona w tym samym dniu co wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wniesiona została po jego wystosowaniu do organu, a zatem zgodnie z dyspozycją art. 37 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie - o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 4 P.p.s.a. oraz art. 37 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieodrzucenie skargi złożonej w tym samym dniu, co wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, 2. art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 § 5 K.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi i zobowiązaniu Kolegium do rozpoznania wniosku w terminie 2 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku, pomimo że z akt sprawy wynikało, iż Kolegium nie mogło załatwić sprawy z uwagi na nieprzesłanie przez Prezydenta W. dokumentów umożliwiających ustalenie stanu nieruchomości i stron postępowania, 3. art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa - w sytuacji, gdy niemożność załatwienia sprawy wynikała z przyczyn niezależnych od Kolegium, 4. art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione wymierzenie grzywny Kolegium - w sytuacji, gdy niemożność załatwienia sprawy wynikała z przyczyn niezależnych od Kolegium. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. pełnomocnik A. M. zawiadomił Sąd o śmierci mocodawczyni. Na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. adw. A. Z. złożyła do akt sprawy odpis skrócony aktu zgonu A. M. oraz akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadek po ww. w całości nabył syn - P. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę. Skarżący kasacyjnie organ trafnie wskazuje na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. oraz art. 37 § 1 K.p.a. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w tym samym dniu co skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wypełnia warunek określony w art. 52 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia, bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.) Warunkiem skutecznego wniesienia skargi tego rodzaju do sądu administracyjnego jest więc uprzednie złożenie zażalenia bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie nie ma organu wyższego stopnia nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., zatem skarżąca przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania była obowiązana wezwać Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kolegium w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, wniesiono tego samego dnia - 24 marca 2015 r. Zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym terminy dla dokonania określonych czynności procesowych wyrażane są w dniach, a przy ich obliczaniu nie uwzględnia się dnia, w którym następuje zdarzenie stanowiące początek biegu terminu. Najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest zatem jeden dzień, co oznacza, że wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi w tym samym dniu, należy zakwalifikować jako równoczesne wniesienie obu tych środków zaskarżenia. Nie wyczerpuje to przesłanki uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednoczesne wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na bezczynność nie spełnia określonego w art. 52 § 1 P.p.s.a. warunku wyczerpania środków zaskarżenia. Wskazany przepis wyraźnie bowiem stanowi, że skargę można wnieść "po wyczerpaniu środków zaskarżenia" (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1579/15). Dopuszczenie możliwości jednoczesnego wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania podważałaby racjonalność ustawodawcy, który wprowadzając do Kodeksu Postępowania Administracyjnego instytucję zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania wyposażył stronę w dodatkowy instrument mający na celu dyscyplinowanie organów administracji w zakresie sprawności i szybkości załatwienia sprawy. Instytucja ta nie może być więc postrzegana wyłącznie jako środek warunkujący dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Należy uwzględnić, że ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia jest stworzenie organowi możliwości autorewizji swojego działania i ograniczenia obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji. Powyższa wykładnia znajduje wsparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS 1/16, w której wykluczono możliwość równoczesnego wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Na gruncie art. 53 § 2 P.p.s.a. przyjęto, że skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia, po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie. Uwzględniając powyższe argumenty należy przyjąć, że dopiero po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nie jednocześnie z tym środkiem, strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca tego warunku nie spełniła, co w świetle art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stanowiło podstawę do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 P.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.