II SA/Wa 272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Maria Werpachowska, Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nadania i zmiany nazw ulic oddala skargę II SA/Wa 272/16 UZASADNIENIE Rada Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2015 r., pozytywnie zaopiniowała projekt Rady W. w sprawie nadania i zmiany nazwy ulic w Dzielnicy [...] W., w brzmieniu zgodnym z załącznikiem do uchwały, a dotyczącym ulicy [...] oraz ulicy [...]. Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2015 w sprawie nadania i zmiany nazwy ulic w Dzielnicy [...] W. Rada W. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) uchwalono, w § 1, że ulicy bez nazwy w Dzielnicy [...] W., biegnącej od skrzyżowania z [...], na przedłużeniu ulicy [...], w kierunku granicy z Dzielnicą [...] W., nadaje się nazwę: ulica [...] (nazwa skrócona: ul. [...]). W § 2, że odcinkowi dotychczasowej ulicy [...] w Dzielnicy [...] W., biegnącemu od ulicy bez nazwy, o której mowa w §1, w kierunku granicy z Dzielnicą [...] W., nadaje się nazwę: ulica [...] (nazwa skrócona: ul. [...]). W § 3, że usytuowanie oraz przebieg ulicy bez nazwy, o której mowa w § 1 i odcinka ulicy, o którym mowa w § 2, ilustruje szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi [...] W. (§ 4). W uzasadnieniu projektu uchwały podano, że projekt uchwały w sprawie nadania i zmiany nazw ulic w Dzielnicy [...] W. wynika z potrzeby uporządkowania przebiegu i zasięgu nazwy ulicy [...] w związku z wybudowaniem odcinka [...] Nazwa [...] została nadana uchwałą, nr [...] Rady Dzielnicy [...] w W. z dnia [...] sierpnia 1990 r. w sprawie zmiany nazwy ulic dawnej ulicy [...], która biegła od ulicy [...], w kierunku zachodnim, a następnie, za obecnym skrzyżowaniem z [...], skręcała w kierunku południowym do obecnej granicy Dzielnicy [...] z Dzielnicą [...]. Wybudowanie odcinka [...], która w części przejęła funkcję biegnącego równolegle odcinka ulicy [...] oraz wybudowanie nowej ulicy na przedłużeniu ulicy [...], spowodowało zmianę układu komunikacyjnego w tej części miasta. Dalej podano, że Zespół Nazewnictwa Miejskiego zaproponował, aby ulicy będącej przedłużeniem głównego odcinka ulicy [...] nadać tę samą nazwę, a odcinkowi równoległemu do [...] nadać nazwę ulica [...]. Nazwa ta została zaczerpnięta z Banku Nazw i przypomina o istniejącym w tym rejonie od 1877 r. folwarku [...]. Komisja ds. Nazewnictwa Miejskiego Rady W. pozytywnie zaopiniowała obie propozycje. Wskazano, że opisane zmiany uporządkują nazewnictwo ulic w tym rejonie i ułatwią orientację w terenie. Dalej organ wskazał, że po zmianie nazwy konieczna będzie zmiana 1 adresu od ulicy [...]. Pod tym adresem odnotowano 6 wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz 22 wpisy w Krajowym Rejestrze Sądowym. Nie odnotowano natomiast żadnych wpisów w bazie meldunkowej. Odcinek ulicy, dla którego zaproponowano nazwę ulica [...], położony jest w ciągu dotychczasowej ulicy [...], będącej drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.). Ulica, której ma zostać nadana nazwa ulica [...], zlokalizowana jest na części działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] i również jest drogą publiczną w rozumieniu ww. ustawy. Organ wyjaśnił też, że uchwała wywołuje skutki finansowe dla W. w wysokości 2310,00 zł. Jest to koszt instalacji tablic z nazwą ulicy [...] oraz ulicy [...]. Środki finansowe na realizację przedsięwzięcia zapewni Zarząd Dróg Miejskich. W dniu [...] października 2015 r. Spółka [...] Sp. z o. o., wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 2 uchwały z dnia [...] lipca 2015 r. Podała, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa art. 5a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wobec nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych, mimo że sprawa dotyczy spraw ważnych. Wskazała, że na odcinku, na którym została zmieniona nazwa, znajduje się tylko nieruchomość należąca do spółki - budynek biurowo-magazynowy, wynajmowany przez spółę wielu podmiotom, które mają tam swoją siedzibę. Dlatego też w ocenie Spółki powyższa zmiana bez jakiegokolwiek uzasadnienia, spowoduje konieczność poniesienia dużych kosztów związanych zarówno z dokonaniem wpisów do KRS, jak i wymianą wszelkich dokumentów, materiałów opatrzonych adresem, szyldów, pieczątek, papierów firmowych, zmianą danych kontaktowych na stronach internetowych poszczególnych podmiotów, zawiadomieniami kontrahentów, itd.. Mimo tak poważnych konsekwencji finansowych spółka została całkowicie zignorowana w procedurze zmiany nazwy ulicy W ocenie Spółki nie wzięto pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość jest istotnym elementem prowadzonej przez spółkę działalności. Spółka zobowiązana jest do ponoszenia znacznych obciążeń związanych z użytkowaniem wieczystym działki i prowadzona przez nią działalność musi umożliwiać osiąganie określonych dochodów. W zaistniałej sytuacji natomiast wobec braku pewności co do działań organów miasta i gminy trudno mówić o zapewnieniu możliwości stabilnego funkcjonowania firmy, do czego zgodnie z prawem gmina jest zobowiązana. Powyższe stanowi również wyłom w przyjętych standardach funkcjonowania samorządów terytorialnych ustalonych w przyjętej przez Polskę w całości Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego. Podkreśliła, że Rada Miasta podjęła ww. uchwałę w zasadzie bez żadnego konkretnego uzasadnienia. W piśmie skierowanym do spółki brak jest jakichkolwiek konkretnych przesłanek uzasadniających ww. działania. Pismo zawiera jedynie niepoparte żadnymi danymi domysły dotyczące ogólnie pojętego ładu przestrzennego i utrudnień w komunikacji. Nie sposób zgodzić się z powyższymi argumentami, gdyż nie mają one poparcia w rzeczywistości. Nazwa ulicy funkcjonuje już od wielu lat i nigdy nie wystąpiły problemy, o których mowa w ww. piśmie. Nie ma żadnych trudności w komunikacji, a służby ratunkowe i prewencyjne docierały w razie konieczności bez najmniejszych problemów. Takich trudności nie spowoduje z pewnością powstanie nowej ulicy "bez nazwy", którą tą samą uchwałą Rady Miasta nadano nazwę [...] albowiem ulica ta na tym odcinku się kończy wjazdem do prywatnej posesji a jedyny z niej wyjazd prowadzi wprost do odcinka o zmienionej uchwałą nazwie. W tej sytuacji to właśnie wprowadzone zmiany będą powodem problemów komunikacyjnych związanych z nowymi danymi teleadresowymi. Rada W. nie zmieniła stanowiska w sprawie. W związku z czym uchwała stała się przedmiotem skargi Spółki [...] Sp. z o. o. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca spółka zarzuciła uchwale naruszenie art. 5a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, wobec nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych. W uzasadnieniu skargi podała, że w dniu [...] lipca 2015 r. Rada W. podjęła uchwałę o zmianie nazwy fragmentu ulicy [...] na ul. [...] (§ 2 Uchwały nr [...]). W piśmie Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] W. z dnia [...] września 2015 r. zawiadamiającym spółkę o wejściu w życie w/w Uchwały podano jedynie, iż "pozostawienie dotychczasowego adresu zakłócałoby ład przestrzenny i mogłoby powodować utrudnienia np. w przypadku interwencji służb prewencyjnych czy ratowniczych". Pismem z dnia [...] października 2015 r. Spółka wezwała Radę W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 2 uchwały. W dniu [...] grudnia spółka otrzymała odpowiedź na to wezwanie, sygnowaną przez Zastępcę Dyrektora Biura Geodezji i Katastru, informującą, iż w/w Uchwała nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W piśmie tym stwierdzono, że niezasadny jest zarzut o braku konsultacji społecznych, gdyż przeprowadzono konsultacje z radnymi zasiadającymi w Radzie Dzielnicy [...]. Ponadto wskazano, że wprowadzenie zmian w nazwie ulicy było konieczne. Spółka podkreśliła, że nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami. Istotne jest przy tym, że na odcinku ulicy, którego nazwa została zmieniona znajduje się w tylko nieruchomość należąca do skarżącej spółki, na której zlokalizowany jest budynek biurowo magazynowy, wynajmowany przez spółkę wielu podmiotom. Organ nie poinformował spółki o planowanych zmianach. Spółka poniesie koszty związane z koniecznością zmian w KRS, dokumentów, szyldów. Zdaniem skarżącej trudności nie spowoduje z pewnością powstanie nowej ulicy "bez nazwy", którą tą samą uchwałą Rady Miasta nadano nazwę [...], albowiem ulica ta na tym odcinku się kończy wjazdem do prywatnej posesji, a jedyny z niej wyjazd prowadzi wprost do odcinka o zmienionej uchwałą nazwie. W tej sytuacji to właśnie wprowadzone zmiany będą powodem problemów komunikacyjnych związanych z nowymi danymi teleadresowymi. W świadomości użytkowników ww. nieruchomości utrwalony jest aktualny adres z nazwą u. [...]. Nie bez znaczenia jest bowiem fakt, że spółka istnieje pod tym adresem już od ponad 25 lat. Nagła i niczym nieuzasadniona zmiana spowoduje zapewne dezorientację i trudności nie tylko w kwestii dojazdu współpracowników i kontrahentów do najemców lokali w obiekcie przy u. [...], ale również stanowić będzie zagrożenie w sytuacjach wymagających nagłej interwencji służb ratunkowych. Łatwo sobie wyobrazić, że w sytuacji wymagającej natychmiastowego wezwania służb osoby wzywające będą podawały dotychczasowy adres, co z pewnością wpłynie negatywnie na czas dojazdu jednostek ratunkowych. Jest to o tyle ważne, że w części biurowej obiektu w ciągu dnia znajduje się na raz kilkadziesiąt osób, a w części magazynowej przechowywane są towary o znacznej wartości. Wszystkie te elementy, w tym dobra zarówno materialne, jak i zdrowie i być może życie ludzkie zostały narażone na uszczerbek pochopną i nieuzasadnioną decyzją o zmianie nazwy ulicy. Można powiedzieć, iż przegrały z pojęciem błędnie rozumianego ładu przestrzennego, który jak wynika z pisma przesłanego przez Urząd W. stanowi nadrzędną dla Rady Miasta wartość, gdyż dotychczasowy niezmieniony od wielu lat stan rzeczy nagle zaczął zakłócać ład przestrzenny w okolicy, w której racjonalnie rzecz biorąc nie powinien on mieć nadrzędnego znaczenia. Już tylko na marginesie należy zwrócić uwagę, że pojęcie ładu przestrzennego wydaje się nie do końca przystawać do zagadnienia nazwy ulicy, gdyż nazwa nie wpływa na organizację przestrzeni w zakresie odpowiadającym definicji ładu przestrzennego. Spółka stwierdziła, że z powyżej opisanych względów przedstawione uzasadnienie nie może być uznane za wystarczające dla wprowadzenia rzeczonych zmian, co w konsekwencji powoduje, iż doszło do naruszenia § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Nie sposób przy tym także pominąć bardzo krótkiego vacatio legis tej uchwały, co w ocenie spółki także narusza wspomniane zasady techniki prawodawczej, w szczególności biorąc pod uwagę brak konsultacji społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Organ podkreślił, że odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2015 r. ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą oraz poinformował, iż podjęta przez Radę W. uchwała w sprawie nadania/zmiany nazwy ulicy spełniała wszystkie wymagane warunki w tym uzyskała pozytywne opinie od niezbędnych organów. Nadto organ wskazał, iż konsultacje z mieszkańcami w takich sprawach odbywają się za pośrednictwem Radnych właściwej dzielnicy, którzy reprezentują mieszkańców. Zaskarżona uchwała uzyskała pozytywną opinię. Wymóg ten wynika z § 13 ust. 4 pkt 7 Statutu W. oraz pkt. 9 załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady W. z dnia[...] lutego 2009 r. w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznym w W., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 roku. Oraz organ wskazał, iż powyższa procedura jest to przyjęta w W. forma konsultacji z przedstawicielami mieszkańców - radnymi zasiadającymi w radach dzielnic, którzy reprezentują mieszkańców danej dzielnicy. Ponadto organ wskazał również, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały, projekty uchwał wraz z uzasadnieniami umieszczane są na stronie internetowej. Organ poinformował również stronę skarżącą, iż uchwały Rady W. wprowadzane są w terminie 14 dniowym, a który to termin jest zgodny z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Odnosząc się do zarzutu braku konsultacji z mieszkańcami, wskazano, iż w ocenie organu Rady W., zgoda wszystkich poszczególnych mieszkańców danej Dzielnicy na zmianę nazwy ulicy nie jest wymagana. Zgodnie z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym obowiązku przeprowadzania W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się natomiast na konieczność wyczerpania odpowiedniego trybu konsultacji z mieszkańcami w sprawie zmiany nazwy ulicy. Konsultacje przeprowadza się w przypadkach przewidzianych w ustawie oraz w innych sprawach ważnych dla gminy, a zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała Rady W. Natomiast zgodnie z uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 roku w sprawie zasad stosowanych przy nadawaniu nazw ulicom, placom i innym terenowym obiektom publicznym oraz drogom wewnętrznych w W., zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...].10.2010 r. z pkt 9 załącznika nr 2 "[...]". Powyższy zapis jest również zgodny z § 13 ust. 4 pkt.7 Statutu W. w myśl, którego "Następujące sprawy, należące do wyłącznej właściwości Rady Miasta, wymagają opinii rad dzielnic, a w przypadku, kiedy dotyczą tylko jednej lub kilku dzielnic opinii właściwej rady lub opinii rad dzielnic, tj. projekty uchwał w sprawach, herbu i barw Miasta, herbów dzielnic, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi, nazw dróg wewnętrznych oraz wznoszenia pomników. Co do podnoszonego przez zaskarżoną spółkę zarzutu dotyczącego braku zasadności zmian wskazał, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o powyższe podjęta została uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Przepis art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie mieszkańców. Zgodnie jednak z postanowieniami art. 3 ust. 2 Karty, prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeżeli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Zgodnie z nadanym mu tytułem, przepis art. 3 Karty dotyczy koncepcji samorządu terytorialnego i wprowadza konstytutywne dla tej instytucji cechy. Przewiduje działanie samorządu poprzez wybierane rady, a także na drodze demokracji bezpośredniej, ale w sytuacjach dopuszczonych w ustawie. Zdaniem Sądu w kwestii nadania nazwy ulicy nie istnieje ustawowo wprowadzony obowiązek zastosowania jakiejś formy demokracji bezpośredniej. Sama karta także nie określa przypadków obligujących do zastosowania takiej formy uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji. Przepis art. 4 Karty określa zakres działania samorządu. W ust. 2 stanowi, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem, pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 przekazuje do wyłącznej właściwości rady gminy kwestie decydowania o nazwach ulic i placów, w tym zakresie ustawa zachowała zasadę pełnej swobody społeczności lokalnej, do podejmowania decyzji. Z tej regulacji niewątpliwie nie można wywieść, że indywidualne uprawnienie do decydowania w tej kwestii ma każdy członek społeczności lokalnej. Przepis art. 4 ust. 6 Karty dotyczy bezpośrednio zasady konsultacji. Społeczności lokalne powinny być konsultowane o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i odpowiednim trybie, w trakcie opracowania planów i podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Karta nie precyzuje, w jaki sposób powinna odbywać się taka konsultacja, przewiduje jednak konsultowanie decyzji ze społecznościami, a nie z ich poszczególnymi członkami. Nie wprowadza w zakresie konsultacji obligatoryjności odwołania się do jakiejś formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2, lecz łączy powinność konsultacji ze społecznością lokalną jako taką. Uwzględniając art. 3 ust. 2 Karty, konsultacja ze społecznością lokalną może się zatem odbyć także poprzez konsultację z radą lub zgromadzeniem wybranym przez obywateli. Również zatem z tej regulacji nie można w przekonaniu Sądu wywieść prawa mieszkańca do konsultacji spraw dotyczących wspólnoty, nawet jeśli mają one dużą wagę. Kwestie konsultacji reguluje także art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), zgodnie z którym w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzone na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie wylicza spraw obligatoryjnie wymagających konsultacji, zaś nawet w przypadkach zakwalifikowanych jako "sprawy ważne dla gminy" przewiduje możliwość ich prowadzenia, oddając zasady i tryb prowadzenia konsultacji regulacji w uchwale gminy. Uznanie sprawy za ważną dla społeczności nie jest dostateczną przesłanką w tym zakresie, gmina ma bowiem uprawnienie do prowadzenie konsultacji w sytuacjach, w których obowiązek ten nie wynika z ustawy. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, że członkom społeczności lokalnej, na podstawie uprawnienia przysługującego gminie, przysługuje indywidualnie roszczenie o przeprowadzenie konsultacji, mogące stanowić podstawę do skarżenia uchwały podjętej bez tego trybu. W ocenie Sądu podjęta procedura w celu podjęcia zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak sentencji.