II OSK 2796/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 714/16 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji po wznowieniu postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki nakazał S. S. rozbiórkę obiektu budowlanego kubaturowego, tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na dz. nr [...], wybudowanego w drugiej linii zabudowy za istniejącymi na tych działkach budynkami o nr [...] – bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Na wniosek S. S. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją, a następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił powyższe postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu wniosku S. S.– na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] października 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., jednakże rozstrzygnięcie to uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1183/15. Ponownie rozpoznając zażalenie S. S., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) utrzymał w mocy skarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego od chwili doręczenia decyzji do dnia odmowy wstrzymania jej wykonania upłynęło więcej niż 5 lat. W związku z tym okoliczności sprawy nie wskazują na duże prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Skargę na powyższe postanowienie złożył S. S., zarzucając mu naruszenie art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 6 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. art. 8 w związku z art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 124 § 2 K.p.a., art. 146 § 1 i 2 K.p.a. i wnosząc o uchylenie jego oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnej oceny upływu pięcioletniego terminu, gdyż brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w zakresie doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania. Nadto w aktach organu I instancji znajduje się korespondencja kierowana do R. W. zwrócona z adnotacją, że adresat zmarł. Do upływu pięcioletniego terminu doszło natomiast na skutek opieszałości i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie analizując cel instytucji wznowienia postępowania oraz przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a., stwierdził, że ich interpretacja z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Wstrzymanie wykonania decyzji na ww. podstawie powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. W postępowaniu tym nie bada się również merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowienia. Sąd zaznaczył również, że jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji, jest upływ terminu przedawnienia (art. 146 § 1 K.p.a.), a kluczowym do określenia, czy zachodzi ta przesłanka, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz upływ 5 letniego terminu. Stwierdzenie tej przesłanki powoduje także brak konieczności badania kwestii prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Oceniając powyższą kwestię, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji na piśmie lub jej ustnego ogłoszenia stronie, przy czym doręczenia decyzji nie można domniemywać, tylko należy je wykazać w postępowaniu. Art. 146 § 1 K.p.a. nie precyzuje adresata tego doręczenia, jednak przyjąć należy, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Pięcioletni termin biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] października 2010 r. została w pierwotnym postępowaniu doręczona bezpośrednio skarżącemu, niezależnie od faktu, iż powołał jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak słusznie zauważył organ II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 428/12 wskazał, że decyzja ta została prawidłowo (skutecznie) doręczona skarżącemu w dniu 28 października 2010 r. Okoliczność ta została także jednoznacznie potwierdzona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1098/14. Od tej daty liczył organ II instancji upływ terminu 5 lat i w ocenie Sądu brak jest podstaw, by to kwestionować. Ponieważ doręczenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. zostało dokonane skarżącemu w ramach jej pierwotnego doręczenia wszystkim stronom, można przyjąć, że wszystkie strony, którym wówczas doręczono faktycznie decyzję, otrzymały ją zasadniczo w tym samym czasie. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że data doręczenia decyzji S. S. nie jest datą ostatniego doręczenia w sprawie, zwłaszcza, że jak to ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II SA/Kr 428/12, była ona dwukrotnie awizowana (w dniu 14 i 21 października 2010 r.), a zatem okres jej doręczenia był najdłuższy z możliwych. Potwierdzają to zresztą poniekąd zarzuty skargi, gdzie nie podnosi się okoliczności faktycznej, iż miało miejsce jakieś inne doręczenie w okresie późniejszym niż data doręczenia skarżącemu, lecz przyznaje się upływ terminu. Mając zatem na uwadze zarzut skargi, że organ II instancji nie zbadał, kiedy nastąpiło ostatnie doręczenie, stwierdzić należy, że stosując art. 146 § 1 K.p.a. organ wskazał bez wątpliwości na datę doręczenia decyzji skarżącemu jako początek biegu terminu, aczkolwiek nie wypowiadając się precyzyjnie, że jest to zarazem ostatnie pod względem daty doręczenie. Zdaniem Sądu domniemanie faktyczne w tym zakresie jest uprawnione w świetle treści samej skargi. Nie tylko bowiem nie zawiera ona odmiennych twierdzeń co do terminu, a przeciwnie potwierdza fakt jego upływu. Nadto skarżący przyznał, że do upływu pięcioletniego terminu doszło w głównej mierze na skutek opieszałości i przewlekłego powadzenia postępowania przez właściwe organy. O ile bowiem nie można domniemywać samego faktu doręczenia decyzji, to nic nie stoi na przeszkodzie przyjęciu domniemania faktycznego, że brak jest doręczenia z datą późniejszą niż doręczenie skarżącemu, zwłaszcza że on sam niejako potwierdza fakt upływu terminu. Odnosząc się z kolei do twierdzeń, że jedna ze stron to jest R. W. zmarł i nie doręczono decyzji jego następcom, Sąd stwierdził, że okoliczność ta nie ma wpływu na bieg pięcioletniego terminu przedawnienia. Odwołując się do poglądów orzecznictwa, Sąd uznał, że niedoręczenie decyzji danej stronie, przy jednoczesnym doręczeniu jej innej lub innym stronom, stanowi okoliczność umożliwiającą stronie pominiętej zaskarżenie tej decyzji podaniem o wznowienie postępowania. Nie stanowi natomiast okoliczności wyłączającej stosowanie wobec niej przedawnienia z art. 146 § 1 K.p.a. Skoro strona została pominięta, to decyzji jej nie doręczono i nigdy się nie doręczy w rozumieniu art. 40 § 3 K.p.a. Podobne rozumowanie musi mieć miejsce w odniesieniu do niedoręczenia decyzji następcom prawnym zmarłej strony. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji uznał, że termin pięciu lat od doręczenia decyzji w sprawie skarżącemu upłynął, licząc od dnia 28 października 2010 r. jako daty ostatniego doręczenia, w dniu 28 października 2015 r. Ponieważ "decyzja organu I instancji" zapadła w dniu [...] czerwca 2014 r., natomiast "decyzja organu II instancji" w dniu [...] kwietnia 2016 r., Sąd uznał, że skarżącemu i innym stronom upłynęło więcej niż 5 lat. Z kolei art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały i nie ma znaczenia przewlekły czy opieszały sposób jego prowadzenia. Wobec tego, że termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, a jego biegu nie przerywa żadna czynność procesowa. Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji konkludował, że skoro zachodzi przesłanka negatywna do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania kwestionowanej przez stronę skarżącą decyzji ostatecznej to niezależnie od faktu, czy w jego ocenie zachodziło, czy też nie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, organ ten nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 146 § 1 K.p.a. Nie zachodziła też potrzeba badania przez Sąd wskazanych w skardze zarzutów co do oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej P.p.s.a) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 146 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i w efekcie przyjęcie, iż ze względu na upływ czasu wykluczone jest wstrzymanie wykonania objętej postępowaniem decyzji, 2. art. 146 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji odmowę wstrzymania wykonalności decyzji z dnia [...] października 2010 r. pomimo, iż decyzja ta dotknięta jest wadą materialną. - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a to: 3. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, 4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak przeanalizowania wszystkich ze zgłoszonych w skardze zarzutów, brak skonfrontowania podniesionych w skardze zarzutów z ustaleniami faktycznymi sprawy i zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym, 5. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia postanowienia, mimo iż organ orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, co miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jak podkreślono w uzasadnieniu kasacji, termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Obowiązkiem organów było zatem wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone, czy ogłoszone, a jeśli doręczone to komu i w jakim dniu. Twierdzenia formułowane przez Sąd stoją natomiast w sprzeczności z poglądem, że okoliczności doręczenia decyzji nie można domniemywać, tylko należy je wykazać. Odnośnie R. W. nie sprawdzono, czy następcy prawni zostali ustaleni w toku pierwotnego postępowania oraz czy i kiedy decyzja została im doręczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony przyjął również, że skarżący potwierdził fakt upływu terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podkreślić trzeba, że podstawę wydania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia stanowił art. 152 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu: "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania." Analiza tego unormowania wskazuje na to, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji. Norma ta, winna być również oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., ale także art. 146 K.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 K.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 152 § 1 K.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Tym samym na tym etapie rozpoznawania żądania strony o wstrzymanie wykonania decyzji, o którym mowa w art. 152 K.p.a. organ ma również za zadanie określić jedynie prawdopodobieństwo upływu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., a nie przesądzać tę kwestię. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie musi też gromadzić pełnego materiału dowodowego ani ustalać konkretnego momentu upływu terminu z art. 146 § 1 K.p.a., a jedynie określić, czy prawdopodobnym jest wystąpienie tej przesłanki negatywnej. Elementem tej oceny mogą być przyjęte przez Sąd pierwszej instancji założenia, nazwane w uzasadnieniu domniemaniami faktycznymi, które potwierdzały brak wystąpienia "prawdopodobieństwa", o którym mowa w art. 152 K.p.a., a tym samym potwierdzały zgodność z prawem kontrolowanego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Założenia te nie zostały natomiast ani podważone w rozpoznawanej kasacji, ani w świetle lektury akt postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., znanej Sądowi rozpoznającemu niniejszą kasację z urzędu. Choć bowiem Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę bez tych akt, to decyzja ta wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru znajduje się w aktach sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą II OSK 1601/17 (w sprawie ze skargi na decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r.). Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. z urzędu przeprowadził dowód z tych akt, opisując jego ustalenia w treści niniejszego wyroku. Weryfikacja założeń Sądu pierwszej instancji w ich świetle nie wykazała, aby Sąd ten naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a więc takim, który pozwalałby na uznanie skuteczności zarzutów kasacji. Stwierdzić trzeba, że główne założenie skarżonego wyroku sprowadzało się do przyjęcia, że skoro wysyłkę prowadzono równocześnie do wszystkich stron postępowania, zaś skarżącemu jako inwestorowi doręczono decyzję z dnia [...] października 2010 r. na skutek tzw. doręczenia zastępczego, tj. po podwójnym awizowaniu przesyłki, w dniu 28 października 2010 r., to w stosunku do skarżącego okres ten był najdłuższy i od tego momentu należy liczyć termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Skarżący tego założenia nie zakwestionował skutecznie poprzez wykazanie, że termin ten należy liczyć od innej daty i nie podważyła tego analiza ww. akt, chociaż jak wynika z nich, doręczenie nastąpiło później w stosunku do innej ze stron (A. T.), ale nastąpiło to jedynie dzień później (29 października 2010 r.) niż w stosunku do inwestora (skarżącego). Nie ulega jednak wątpliwości, że pięcioletni termin z art. 146 § 1 K.p.a. upłynął w dniu wydania postanowienia organu odwoławczego. Bez znaczenia dla oceny przedmiotowego "prawdopodobieństwa" jest również fakt, że jedna ze stron postępowania R. W. nie otrzymał decyzji z dnia [...] października 2010 r., gdyż zwrotne potwierdzenie odbioru wróciło z adnotacją, że zmarł. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, w takiej sytuacji należało przyjąć, że decyzja ta nie została w ogóle tej stronie doręczona, zaś następcy prawni mogli domagać się ochrony swoich praw poprzez wniesienie odwołania w ustawowym terminie lub wznowienia postępowania administracyjnego, którym to jednak uprawnieniem mogą rozporządzać jedynie oni sami. Nie było zatem obowiązkiem organu ustalanie, czy ww. strona miała następców prawnych i czy doręczono im decyzję. Wskazując na powyższe, jako niezasadne należało ocenić zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji również art. 146 § 1 K.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 146 § 2 K.p.a. stwierdzić trzeba, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej kontrolowanego w sprawie postanowienia i nie był przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji, co czyniło zarzut bezpodstawnym. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.