II OSK 1601/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1888/16 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1888/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] października 2010 r., nr [...], którą organ nakazał skarżącemu rozbiórkę wielorodzinnego budynku, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] oraz [...],[...] w K., przy [...], wybudowanego w drugiej linii zabudowy za istniejącymi na tych działkach budynkami – bez decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie: 1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku dokonania analizy właściwej dla kontroli legalności decyzji administracyjnych wydanych w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; b) art. 134 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie podstawowej okoliczności faktycznej, która stała się powodem nakazania inwestorowi rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a mianowicie okoliczności kontynuowania przez inwestora robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] września 2009 r., tj. dniu wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, znak: [...]); c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji naruszył wskazane przepisy regulujące postępowanie dowodowe a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji ją poprzedzającej 2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., także naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: d) art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] października 2010 r., tj. dacie wydania decyzji nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki), podczas gdy brak było podstaw do uznania, że wskazany organ powiatowy zastosował art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane wbrew oczywistemu brzmieniu tych przepisów, a w konsekwencji nieuprawnione oparcie się na art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., który nie powinien zostać zastosowany w sprawie, w sytuacji gdy kryterium braku tożsamości obiektów, pozwalające na zastosowanie wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane, zostało uznane w uzasadnieniu wskazanego wyroku jako ocenne. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki, kierując się właściwym rozumieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przepisów art. 48 ust. 1 i 2 oraz art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, zasadnie zanegował stanowisko organów nadzoru budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego, jako obiektu budowlanego realizowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzja PINB z [...] października 2010 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz wcześniejsze postanowienie z [...] września 2009 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na inwestora określone obowiązki – wydane zostały w następstwie stwierdzenia organu powiatowego, że budowa realizowana jest bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc ma do niej zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zarówno w postępowaniu zwykłym, jak też w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego przyjęły, że budowany obiekt mieszkalny nie jest tożsamy z budynkami, co do których inwestor uzyskał dwa pozwolenia na budowę z 2002 i 2007 roku. Ta właśnie kwalifikacja robót budowlanych jako samowoli budowlanej oraz wszczęcie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zostały skutecznie podważone w zaskarżonym wyroku. Mianowicie Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że organy nadzoru powinny w niniejszej sprawie uwzględnić, że przedmiotowe roboty budowlane zostały podjęte przez inwestora i w znacznym zakresie zrealizowane na podstawie pozostających w obrocie prawnym pozwoleń na budowę z 2002 i 2007 roku. Natomiast stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonych projektów budowlanych warunkowały wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Uwzględniając dokumentację projektową oraz ustalenia dokonane przez organ nadzoru podczas kontroli z 2009 i 2010 r. należało zgodzić się z wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, że zmiany związane z połączeniem dwóch budynków w jeden obiekt stanowiły istotne odstąpienia w zakresie charakterystycznych parametrów budynków pierwotnie zaprojektowanych (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Jednocześnie Sąd zasadnie zaznaczył, że nie uległa zmianie lokalizacja budynków i przewidziana ich budowa stycznie w granicy działek nr [...], nie zmieniono powierzchni zabudowy i wymiarów budynków w poziomie, zachowano architektoniczną charakterystykę budynków (kształt budynków, konstrukcję i pokrycie dachu, kształt okien, balkonów i mansard) oraz zaplanowaną elewację i kolorystykę. Co ważne, nie zmieniono również sposobu użytkowania budynku (lokale mieszkalne, lokale usługowe, garaż podziemny). W takim stanie faktycznym nie sposób było zaakceptować kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako samowoli budowlanej podlegającej regulacji art. 48 Prawa budowlanego. Ustalony w sprawie zakres odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych nie pozwalał na zrównanie rozpatrywanego przypadku z sytuacją, gdy obiekt budowlany realizowany jest całkowicie bez pozwolenia na budowę. Zaakcentować należy, że zasadą Prawa budowlanego jest wybór środków prawnych pozwalających na legalizowanie robót budowlanych w sposób najmniej dolegliwy dla inwestora oraz adekwatny do naruszeń prawa przez niego popełnianych. Tymczasem z decyzji PINB orzekającej rozbiórkę przedmiotowego budynku wynika, że organ nadzoru wszczął bardziej rygorystyczny tryb legalizacyjny z art. 48 Prawa budowlanego, bez rozważenia możliwości zastosowania postępowania naprawczego przewidzianego w przepisach art. 50–51 Prawa budowlanego. Ponadto organ powiatowy nie przeprowadził analizy co do możliwości częściowej rozbiórki wybudowanego obiektu i wybrał rozwiązanie nieproporcjonalnie dolegliwe dla inwestora, nakazując rozbiórkę całego budynku. Z tych zasadniczo względów uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do rażącego naruszenia przepisu art. 48 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że teza o braku tożsamości między budynkami zaprojektowanymi a obiektem zrealizowanym nie została przekonująco uzasadniona, a w szczególności nie zostały precyzyjnie sformułowane kryteria dokonanej w tym zakresie oceny. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut z punktu IV skargi kasacyjnej. Dalej należy zaznaczyć, że w sytuacji, gdy Sąd Wojewódzki wykazał wadliwość przyjętego trybu postępowania legalizacyjnego, determinującego określone uprawnienia i obowiązki inwestora, to drugorzędne znaczenie miały okoliczności dotyczące niewypełnienia przez inwestora obowiązków wynikających z postanowienia PINB z dnia [...] września 2009 r. Dlatego nieskuteczny okazał się zarzut kasacyjny co do pominięcia przez Sąd Wojewódzki kwestii związanej z niewypełnieniem przez inwestora obowiązku wstrzymania robót budowlanych (punkt II petitum skargi kasacyjnej). Dodać należy, że w uzasadnieniu wyroku okoliczność ta została odnotowana w opisie stanu faktycznego (s. 2) oraz w rozważaniach Sądu (s. 11), a ponadto w uwagach dotyczących niezasadności wydania jednego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w stosunku do dwóch budynków. Sąd Wojewódzki wskazał też trafnie, że zastosowanie trybu naprawczego byłoby dla inwestora mniej dotkliwe również z uwagi na unormowanie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, dotyczące postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Niezasadny okazał się także zarzut zawarty w punkcie III petitum skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki trafnie bowiem ocenił, że organy obu instancji nie zweryfikowały rzetelnie ustaleń faktycznych, które były dla organu powiatowego podstawą wydanej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W rezultacie zaakceptowana została przez organy nadzoru błędna ocena organu powiatowego co do subsumcji stanu faktycznego i zastosowania regulacji zawartej w przepisie art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy wnikliwa ocena istotnych okoliczności sprawy powinna doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał zasadnicze przyczyny, które powinny warunkować stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] października 2010 r. W konsekwencji prawidłowe było rozstrzygnięcie o uchyleniu kontrolowanych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, aczkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki mylnie wskazał na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przez organy nadzorcze rozpatrujące sprawę w trybie nadzwyczajnym. Wadliwe wnioskowanie Sądu w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż końcowo Sąd Wojewódzki nie stwierdził nieważności kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., lecz orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu (pkt I petitum skargi kasacyjnej) Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie w sposób właściwy zbadał legalność kontrolowanych decyzji, stosując kryteria adekwatne do trybu nadzwyczajnego, w którym zostały one wydane. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.