VII SA/Wa 1888/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania S. S. (zwanego dalej "skarżącym") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wcześniej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mocą swojej decyzją odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], znak: [...], którą organ nakazał skarżącemu rozbiórkę wielorodzinnego budynku, jako realizowanego bez wymaganego prawem ostatecznego pozwolenia budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał S. S. rozbiórkę obiektu budowlanego kubaturowego, t.j. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działkach nr ewid. [...] oraz [...], obr. [...] Ś. w K., przy Al. P. i [...] w K., wybudowanego w drugiej linii zabudowy za istniejącymi na tych działkach budynkami – bez decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno–budowlanej. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący posiadał wprawdzie dwie decyzje lokalizacyjne: (a) decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego (...) na działce nr ewid. [...], obr. [...] Ś. oraz (b) decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...) na działce nr ewid. [...], lokalizowanego w granicy z działką nr ewid. [...]. Skarżący dysponuje także dwiema odrębnymi decyzjami o pozwoleniu na budowę: 1) decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta K. dnia [...] września 2002 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzania budowlanego: budowa budynku mieszkalnego z lokalami usługowymi w parterze z garażami w części podziemnej, instalacją wewn. wodn.- kan., gazową i elektryczną oraz przyłączami wody, kanalizacji, gazu, a także przyłączem energetycznym. Budynek ma być położony przy Al. P. na działce nr ewid. [...], obr. [...] K. – Ś.; oraz 2) decyzją nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta K. dnia [...] marca 2007 r., znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażami w podziemiu z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., gazową i elektryczną. Budynek ma być położony przy Al. P. w K., na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] obr. [...] Ś. Obie wymienione decyzje zwane są dalej odpowiednio: "pozwoleniem na budowę z 2002 r." oraz "pozwoleniem na budowę z 2007 r.". W trakcie kontroli i oględzin przeprowadzonych w 2009 r. i 2010 r. stwierdzono wszakże różnice w zakresie gabarytów i parametrów zabudowy. Z tego względu uznano, że realizowany budynek jest innym obiektem, niż zaprojektowane dwa odrębne budynki, dla których wydane zostały ww. pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o nakazie rozbiórki została wydana po stwierdzeniu przez organ dalszego prowadzenia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku wielorodzinnego mimo nałożenia na skarżącego obowiązku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (postanowienie z dnia [...] września 2009 r., znak: [...]). W dniu 30 kwietnia 2016 r. S. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Wnioskodawca wskazał, że wymieniona decyzja organu powiatowego obarczona jest wadą prawną, która stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a mianowicie wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej "k.p.a."). Zdaniem skarżącego organ nadzoru błędnie przyjął, że wykonywane roboty budowlane są prowadzone bez pozwolenia na budowę. Skarżący posiada bowiem dwie decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego, wymienione wyżej. Dlatego też według skarżącego podstawę postanowienia z dnia [...] września 2009 r., wstrzymującego roboty prowadzone przez skarżącego, mógł stanowić wyłącznie przepis art. 50 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "pr.bud."), a nie art. 48 ust. 2 pr.bud. Ponadto w myśl przepisu art. 50 ust. 4 pr.bud. ww. postanowienie utraciło ważność po upływie dwóch miesięcy liczonych od dnia jego doręczenia skarżącemu. Wskutek upływu dwumiesięcznego ustawowego terminu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G.nie był już umocowany do wydania decyzji rozbiórkowej. W następstwie złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i po rozpatrzeniu sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2010 r. Powyższa decyzja organu wojewódzkiego zapadła na podstawie art. 156 § 1, art. 158 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 pr.bud. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., w tym również wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jeżeli skarżący realizuje obiekt budowlany objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę bez tego pozwolenia, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia wstrzymuje prowadzenie tych robót i wszczyna procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej. W wymienionym postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. Jeżeli skarżący pomimo wstrzymania robót budowlanych, w dalszym ciągu roboty te realizuje, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że skarżący w oparciu o ww. decyzje pozwolenia na budowę legitymowany był do wybudowania dwóch samodzielnych budynków mieszkalnych, natomiast w rzeczywistości realizował budynek wielorodzinny na działkach nr [...] i [...], obr. [...] w dzielnicy Ś. w K. Na budowę takiego obiektu wymagane jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę odnoszącego się do tego budynku. Organ nadzorczy uznał za prawidłowe ustalenia oraz kwalifikację prawną inwestycji dokonaną przez powiatowy organ nadzoru budowlanego. Słusznym było zakwalifikowanie robót budowlanych polegających na budowie budynku wielorodzinnego do robót wykonywanych samowolnie, których legalizacja następuje w trybie art. 48 pr.bud. Organ wojewódzki nie podzielił natomiast przekonania wnioskującego, że legalizacja robót budowlanych winna nastąpić w trybie właściwym dla realizacji obiektu w sposób odbiegający istotnie od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa budowlanego (art. 50 i art. 51 pr.bud.). W badanym przypadku brakuje bowiem przede wszystkim tożsamości realizowanego obiektu z obiektami zatwierdzonymi decyzjami Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2002 r. i z dnia [...] marca 2007 r. Ponadto organ wojewódzki nie stwierdził naruszenia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W dniu 22 lutego 2016 r. S. S. złożył odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku, zaskarżając ją w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jednocześnie na podstawie art. 142 k.p.a. skarżący zaskarżył w całości postanowienie nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2016 r., odmawiające wstrzymania wykonania decyzji organu powiatowego nr [...] z dnia [...] października 2010 r., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] października 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 36a ust. 5 pr.bud. oraz art. 48 ust. 1 pr.bud. poprzez przyjęcie, że skarżący realizował obiekt bez pozwolenia na budowę, a nie obiekt z istotnym odstępstwem od warunków wynikających z posiadanych przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę z 2002 r. oraz o pozwoleniu na budowę z 2007 r.; b) art. 50 ust 1 pkt 4 pr. bud. oraz art. 50a ust. 1 pkt 2) pr.bud. poprzez przyjęcie błędnej procedury legalizacji inwestycji budowlanej oraz błędne założenie, że utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] października 2010 r., nie będzie powodować negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a to przede wszystkim: a) art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy; b) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania i w efekcie uniemożliwienie czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania; c) art. 35 § 1 k.p.a. polegające na braku poinformowania stron o przewidywanym terminie załatwienia sprawy i przyczynach zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia; d) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie. 3. błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że: a) na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 2002 r. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007 r. skarżący był uprawniony jedynie do realizacji dwóch samodzielnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych; b) nie ma tożsamości zrealizowanego obiektu z obiektami zatwierdzonymi z wyżej wymienionymi decyzjami o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wskutek odwołania skarżącego od decyzji organu wojewódzkiego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] czerwca 2016 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Wskazana decyzja organu drugiej instancji zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Weryfikując ww. decyzję w trybie wyznaczonym przez art. 156 § 1 k.p.a. i nast., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że nie jest ona obarczona żadną wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem organu przedstawione zarzuty pozostają bez wpływu dla oceny prawidłowości decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. W kwestii trybu postępowania określonego w art. 48 pr.bud. organ przypomniał zakres i warunki udzielonego pozwolenia na budowę z 2002 r. oraz pozwolenia na budowę z 2007 r. Z analizy projektów budowlanych zatwierdzonych ww. decyzjami wynika, że każdy z zaprojektowanych obiektów kubaturowych ma być odrębnym samodzielnym budynkiem mieszkalnym o wymiarach 12,00 x 12,00 m z garażami w podziemiu. Każdy z tych budynków posiada własne cztery odrębne ściany i klatkę schodową. Oba zaprojektowane budynki posiadają własne odrębne wejścia z poziomu terenu. Budynek projektowany na działce nr [...] winien być usytuowany w drugiej linii zabudowy za istniejącym budynkiem przy Al. P., a projektowany budynek na działce nr [...] w drugiej linii za istniejącym budynkiem przy Al. P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ powiatowy, prawidłowo stwierdził brak tożsamości obiektu budowanego oraz budynków objętych pozwoleniami na budowę z 2002 r. i 2007 r., co w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia braku rażącego naruszenia prawa. W dniu 25 lipca 2016 r. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 36a ust. 5 pr.bud. poprzez pominięcie i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący realizował obiekt bez pozwolenia na budowę, a nie z istotnym odstępstwem od warunków wynikających z posiadanych przez niego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2002 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2007 r.; b) art. 48 ust. 1 pr.bud. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż skarżący realizuje obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, mimo że skarżący legitymował się prawomocnymi decyzjami o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2002 r. oraz z dnia [...] marca 2007 r.; c) art. 50 ust 1 pkt 4 pr.bud. poprzez brak zastosowania i w efekcie przyjęcie błędnej procedury legalizacji inwestycji budowlanej; d) art. 50 ust 4 pr.bud. poprzez brak zastosowania go w rozpatrywanej sprawie; e) art. 50a ust. 1 pkt 2 pr.bud. poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji przyjęcie, że utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z dnia [...] października 2010 r., nie będzie powodować negatywnych skutków społeczno–ekonomicznych. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności: a) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy; b) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy; c) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak pełnego odniesienia się do argumentów i zarzutów podnoszonych w odwołaniu; d) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania i w efekcie uniemożliwienie czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania; e) art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich kwestii podniesionych w odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku i w efekcie niepełną realizację zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; f) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania całości materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej oceny dowodów; g) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji polegające na braku odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów; h) art. 156 § 1 ust 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na braku weryfikacji czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności odpowiadał prawdzie i w konsekwencji przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego zrealizowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę. 3. Błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcie polegający na przyjęciu, że: a) na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] września 2002 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. skarżący był uprawniony jedynie do realizacji dwóch samodzielnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gdy tymczasem decyzja nr [...] obejmowała zezwolenie na realizację budynku wielorodzinnego; zaś budynek objęty decyzja nr [...] stanowił lustrzane odbicie obiektu objętego pierwszą z ww. decyzji; b) brak jest tożsamości zrealizowanego obiektu z obiektami zatwierdzonymi z wyżej wymienionymi decyzjami o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, pomimo, że podstawowe parametry budynku, tj. w szczególności długość i szerokość elewacji, powierzchnia zabudowy, typ dachu, zostały w pełni zachowane. W dniu 17 sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przesłanki, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały szczegółowo wyjaśnione w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma reguła według której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Jednym z takich przypadków jest sytuacja, w której organ wydający decyzję rażąco naruszył prawo. Aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania prowadzonego przez organ, lecz należy jednoznacznie stwierdzić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 k.p.a. Ponadto, przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione wagą uchybienia prawnego, tzn. jego rażącym charakterem, czyli sytuacją gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Podkreślić przy tym należy, że szczególnie wnikliwe i rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu reguł procesowych określonych w art. 7 i 77 k.p.a. jest w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione nadzwyczajnym charakterem prowadzonego postępowania administracyjnego. W tym świetle, zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości. Należy je wszakże powołać choć w oderwaniu od interpretacji faktów i wykładni przepisów przyjętej przez organy nadzoru budowlanego. Przede wszystkim, w dniu 29 czerwca 2009 r., przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. przeprowadzili czynności kontrolne przy Al. P. w K. na działkach nr [...] i [...]. obr. [...] Ś. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ nadzoru budowlanego ustalił, iż na ww. działkach tych prowadzona jest budowa obiektu kubaturowego, który organ zakwalifikował jako budynek mieszkalny wielorodzinny. Inwestorem budowy ww. obiektu jest S. S. Dodatkowo powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, iż skarżący dysponuje dwoma odrębnymi decyzjami: 1) decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2002 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzania budowlanego: pn. budowa budynku mieszkalnego (...) na działce nr [...] obr. [...] K. – Ś. oraz 2) decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany udzielającą pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W decyzji tej stwierdza się, że przedmiotowy budynek będzie zlokalizowany w granicy z działką nr [...] obr. [...] Ś. Organ powiatowy przyjął też, że zaprojektowany budynek mieszkalny na działce [...] (decyzja nr [...]) "winien stanowić zgodnie z projektem kontynuację i lustrzane odbicie budynku realizowanego na dz. [...] (decyzja nr [...])" (decyzja PINB, s. 2). Oceniając w 2009 r. i 2010 r. sposób realizacji obu inwestycji organ stwierdził różnice między budowanym obiektem a dwoma odrębnymi budynkami, których projekty zostały zatwierdzone ww. decyzjami o pozwoleniu na budowę z 2002 i 2007 r. Różnice te nie są szczegółowo opisywane w ww. decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a ściśle w postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. nakładającym obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz decyzji nr [...]. Różnice te polegają jednak na: a) złączeniu tych ścian zewnętrznych obu zaprojektowanych budynków, które przebiegały wzdłuż granicy między działkami [...] i [...]. Z projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z 2007 r. wynika, że północna ściana budynku na działce [...], pozbawiona jakichkolwiek otworów bądź zewnętrznych instalacji miała być oddzielona szczeliną ("dylatacją") bez określonych wymiarów od południowej, identycznie całkowicie gładkiej ściany budynku zlokalizowanego na działce [...]. Na tym ma polegać "lustrzane odbicie" obu zaprojektowanych budynków; b) podwyższenie obu zaprojektowanych budynków o jedną kondygnację (jedno piętro), chociaż z decyzji PINB nie wynika jasno, czy zmiana liczby kondygnacji polegała na dodaniu jednego piętra, czy też na przebudowaniu poddasza; c) zastąpieniu odrębnych klatek schodowych zaprojektowanych na południowo-wschodnim narożniku budynku objętego pozwoleniem na budowę z 2002 r. oraz północno-wschodnim narożniku budynku objętego pozwoleniem na budowę z 2007 r. jedną klatką schodową wspólną dla obu zaprojektowanych budynków (całego realizowanego budynku) zlokalizowaną w centralnej części budynku, tj. w miejscu połączenia ścian opisanych w punkcie (a) powyżej. Pozostałe "zmiany w zakresie gabarytów i parametrów zabudowy" nie zostały przez organ powiatowy szczegółowo wskazane w powołanych aktach. Wymienione różnice między projektami budowlanymi z 2002 i 2007 r. konsekwentnie nie były nazywane przez powiatowego oraz przez wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego "odstępstwami" ani "odstąpieniami". Pojęcie "odstępstwa" pojawia się dopiero w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. ale tylko wtedy gdy organ powołuje treść art. 36a pr.bud. Mimo tych różnic organ powiatowy przyjął, że możliwa jest legalizacja przedmiotowego budynku (całości) gdyż nie stwierdzono niezgodności budowy przedmiotowego budynku kubaturowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z decyzjami o warunkach zabudowy, a także naruszenia przepisów, w tym warunków technicznych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodności z prawem. (decyzja PINB, s. 5, choć jest to ocena wynikająca z cytowanych przepisów, a nie stwierdzenie faktu oświadczone wprost). Mając na względzie wskazane różnice Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w przypadku omawianej inwestycji nie mamy do czynienia z budową dwóch zaprojektowanych budynków, choć z istotnymi odstępstwami, lecz z budową całkowicie odmiennego budynku, na budowę którego nie uzyskano pozwolenia na budowę. Dlatego też powołując się na art. 48 ust. 2 pr.bud., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., znak: [...] nakazał skarżącemu wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...]. Wskazane postanowienie nakładało na skarżącego także obowiązek przedłożenia w terminie ok. dwóch i pół miesiąca (do dnia 30 listopada 2009 r.), dokumentów wymaganych prawem, tj. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego terenu oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego spełniającego wymagania przepisów prawa, wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W postanowieniu tym pouczono również skarżącego o treści art. 50a pkt 1 pr.bud. Skarżący nie wykonał nałożonych nań obowiązków we wskazanym terminie. Z tego względu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2010 r. wydał ww. decyzję nr [...] nakazującą rozbiórkę (całego) budowanego samowolnie budynku. Kolejno, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego. Organ podkreślił też miedzy zaprojektowanymi budynkami i zrealizowanym budynkiem nie występuje "tożsamość obiektu budowlanego". Dlatego należało uznać go za przejaw samowoli budowlanej. Kolejno, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył argumenty organu wojewódzkiego i utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Sąd nie zdecydował się podzielić stanowiska organów. Przede wszystkim błędem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było uznanie wybudowanego obiektu za budynek zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Roboty budowlane na działkach nr [...] i [...] zostały podjęte przez inwestora i w znacznym zakresie były realizowane na podstawie pozostających w obrocie prawnym pozwoleń na budowę z 2002 r. oraz 2007 r. Już choćby nieuwzględnienie tej okoliczności stanowiło zdaniem sądu źródło błędnej wykładni przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane i błędnego ich zastosowania. Oczywiście, w trakcie prowadzenia robót budowlanych inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonych projektów budowlanych, co powinno być uznane za istotne odstąpienia w rozumieniu art. 36a ust. 1 pr.bud. Połączenie w jeden dwóch budynków poprzez rezygnację z zaprojektowanej dylatacji, zastąpienie dwóch klatek schodowych jedną i dodanie jednej kondygnacji oznacza zmianę niektórych "charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego" (argument a contrario z art. 36a ust. 5 pkt 2 pr.bud.). Nie uległa jednak zmianie lokalizacja budynków na określonych działkach, włącznie z zachowaniem zasady, że stykają się one w granicy między działkami nr ewid. [...] i [...], nie zmieniono powierzchni gruntu i wymiarów budynków w poziomie (12,0 x 12,0 m), wykorzystywanych materiałów budowlanych, kształtu, konstrukcji i pokrycia dachu, kluczowych instalacji zaplanowanych w budynkach, kształtu okien i balkonów, a także charakterystycznych mansard, zaplanowanej elewacji, kolorystyki, jak również planowanego sposobu użytkowania (garaż pod budynkami, lokale usługowe na parterze i lokale mieszkalne powyżej). Nie doszło również, a w każdym razie organy nadzoru budowlanego tego nie wykazały, do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). W kwestii rozdzielenia zaprojektowanych budynków należy zwrócić uwagę, że wskazane przepisy wykonawcze zajmują się szczelinami dylatacyjnymi między ścianami tylko w związku z wymaganiami dotyczącymi izolacyjności cieplnej i innymi wymaganiami związanymi z oszczędnością energii (Załącznik nr 2 rozporządzenia). W rozpatrywanym przypadku, połączenie ścian w jedną powoduje, że problem termiczny znika. W przedstawionym stanie rzeczy, niewątpliwie powinien być zastosowany art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. Przepis ten wskazuje bowiem sposób postępowania w razie "prowadzenia robót budowlanych wykonywanych: (...) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach" (przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji PINB). Wobec tego, zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 48 ust. 1 i ust. 2 pr.bud. oznaczało oparcie postępowania na przepisie wbrew jego oczywistemu brzmieniu, a zatem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud. miałoby też dalsze konsekwencje mniej dotkliwe dla inwestora. Zgodnie z zarzutem skarżącego, do postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych odnosiłby się również art. 50 ust. 1 pkt 4 pr.bud., według którego "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1". Uznając art. 48 ust. 1 i ust. 2 pr.bud. za podstawę wydawania kolejnych aktów organy nadzoru budowlanego postawiły się w sytuacji bardziej dogodnej dla siebie, a zdecydowanie niekorzystnej dla inwestora. Istotną wadą postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było również to, że uznawszy dwa połączone budynki za jeden, organ wydał jedno postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie jedną decyzję nakładającą na inwestora obowiązek rozbiórki całego wybudowanego obiektu. Tymczasem zastosowanie art. 50 ust. 1 pr.bud. pozwalałoby na oparcie decyzji organu powiatowego na art. 50a pkt 2 pr.bud. i umożliwienie (choćby potencjalnie) nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego. Jeden błąd w zakresie wykładni prawa i aplikacji przepisów pociągał za sobą kolejne naruszenia prawa. Poszerzenie zakresu obowiązku rozbiórki budynku, stanowi kolejne rażące naruszenie prawa. Dodatkowe uzasadnienie dla przedstawionej oceny stopnia naruszenia praw wynika z faktu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał rzetelnego zbadania, a następnie przedstawienia w wydawanych przez siebie aktach, wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Dla przykładu: w decyzji organu powiatowego z dnia nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wspomina dodanie jednej kondygnacji każdego z zaprojektowanych budynków. Organ powiatowy nie zbadał, a przynajmniej nie wskazał w swoich rozstrzygnięciach, w jaki sposób tego dokonano i czy zwiększyła się łączna wysokość budynku. W konsekwencji przyjętego przez organ powiatowy stanowiska odnośnie właściwych przepisów, w toku postępowania nie było w ogóle rozważane zagadnienie, która część bądź które części obiektu powinny podlegać rozbiórce. Ma to szczególne znaczenie w przypadku obiektu zrealizowanego na podstawie dwóch odrębnych pozwoleń na budowę. Analizując wady postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i stwierdzając rażące naruszenie przepisów materialnoprawnych mających zastosowanie w sprawie, należy podkreślić, że przedmiotem kontroli przez Sąd nie jest w niniejszym postepowaniu decyzja organu powiatowego. Sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a pośrednio – z uwagi na zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – decyzję organu wojewódzkiego. Jeśli jednak wskazane wyżej okoliczności uprawdopodobniają fakt, że doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ powiatowy, to należy uznać, że zarówno organ wojewódzki, jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyły prawo w sposób rażący. Obie instancje nie przeprowadziły bowiem rzetelnego i dostatecznie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, oparły się bezkrytycznie na rozstrzygnięciu organu powiatowego. W przypadku decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a konsekwentnie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego, że całkowicie nieprzekonująca jest teza o braku tożsamości między budynkami zaprojektowanymi a zrealizowanym projektem. Organy obu instancji uznały, że kategorii taka jest całkowicie oczywista. Tymczasem powinny wskazać, że mamy do czynienia z pojęciem sformułowanym przez orzecznictwo sądowe, a jednocześnie pojęciem ocennym i spornym. Organy nie podjęły próby wskazania, jakie mogą być przedmiotowe kryteria takiej "tożsamości obiektu". Nie wzięto pod uwagę, że co najmniej w kilku orzeczeniach problem "tożsamości obiektów" jest rozpatrywany w kontekście intertemporalnym, to znaczy, gdy obiekt budowlany powstał przed dniem 1 stycznia 1995 r., a przepisy prawa budowlanego obowiązujące po tym dniu inaczej kwalifikują dany obiekt (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturach akt: VII SA/Wa 2909/11, VII SA/Wa 1239/13, VII SA/Wa 1531/14 lub 1394/14). W rozpatrywanym przypadku problem intertemporalny nie istnieje. Jeszcze inne konteksty interpretacyjne dla omawianego pojęcia odgrywały kluczową rolę w kilku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 1269/10 – kontekst funkcji użytkowych budynku, wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 916/11 – kontekst zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego itp.). W związku z powyższym sięgnięcie po kryterium "tożsamości obiektu" wymagało mocnego uzasadnienia oraz możliwie precyzyjnie sformułowanych kryteriów. Wojewódzki oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego tego nie uczynili. Posłużenie się wysoce ocennym i niepewnym kryterium rozstrzygnięcia w sprawie toczącej się w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej stanowi samo w sobie przesłankę, którą wymienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej decyzji jest tym bardziej wadliwe, że przedmiotem decyzji, wobec której sformułowano zarzut rażącego naruszenia prawa jest decyzja nakazująca rozbiórkę kilkukondygnacyjnego, kubaturowego budynku mieszkalnego. Ani organ wojewódzki, ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wzięły pod uwagę stanowiska wyrażanego w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nakaż rozbiórki, jest "bez wątpienia najdalej idącą sankcją prawa budowlanego", jest swoistym ostatecznym rozwiązaniem, ultima ratio (vide: A. Gliniecki, Komentarz do art. 48, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, str. 432-434). W takim przypadku, organy powinny prowadzić postępowanie szczególnie wnikliwie i powinny podejmować decyzje skutkujące nakazem rozbiórki tylko wtedy, gdy zostały dokładnie sprawdzone inne dopuszczalne i mniej surowe rozwiązania. Odmienny sposób postępowania i jego efekty nie zasługuje na obronę przed sądem administracyjnym. W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł omówionych uchybień organu powiatowego, przez co rażąco naruszył wskazane wyżej przepisy prawa budowlanego, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., jak również art. 7 i 77 k.p.a. Tymi samymi wadami obarczona jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a dodatkowo decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą musiały zebrać pełny materiał dowodowy ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności wskazanych zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Analiza całości przesłanek decyzji powinna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję organu wojewódzkiego w uznaniu, iż uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.