I OSK 2498/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 254/16 w sprawie ze skargi E. Ł. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [..] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 254/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. Ł. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. i zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [..] lipca 2013 r. w określonym w sentencji terminie oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku [..] S.A. z siedzibą w W. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058) i uznanie Spółki za zobowiązaną do rozpatrzenia wniosku E. Ł. z dnia [..] lipca 2013 r., w sytuacji, w której Spółka nie może ona zostać zakwalifikowana do kręgu podmiotów wskazanych w przywołanym przepisie, a tym samym rozpatrzyć wskazanego wniosku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka nie wykonuje zadań publicznych, a osiągając zysk nie dąży do realizacji dobra wspólnego, lecz jedynie własnego interesu. Konstatacja Sądu, że swoim działaniem [.] S.A. z siedzibą w W. zaspokaja powszechne potrzeby jest błędna. Nakierowanie działalności na osiągnięcie zysku nie może być utożsamiane automatycznie jako realizacja dobra wspólnego, a nadto uznawane jako determinant realizowania zadań publicznych. Wywody prowadzące do takowych wniosków również nie powinny być akceptowane. Innymi słowy nie można uznać poglądu, że dążenie do zysku, jako metoda działania, jest realizacją interesu publicznego - jako konkretyzacją wymienionego dobra - w jakiejkolwiek postaci. Nadto, z odpisu Krajowego Rejestru Sądowego - rejestru przedsiębiorców (w zakresie przedmiotu działalności) w żaden sposób nie można wywieść, że działalność, jaką prowadzi skarżąca kasacyjnie, ma na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli, a jednocześnie podejmuje on czynności, które są istotne z punktu widzenia celów państwa. Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., Spółka podniosła, że nie może zostać zaliczona do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, bowiem nie jest jednostką samorządu terytorialnego, która wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Z uwagi na brak zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w stosunku do skarżącej Spółki, a tym samym brak ustawowego umocowania do wydania decyzji w materii udzielenia informacji publicznej, w jej ocenie, Sąd powinien był orzec o odrzuceniu skargi E. Ł. na bezczynność z uwagi na jej niedopuszczalność. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik E.Ł. wniósł o oddalenie tej skargi dodatkowo wskazując, że oprócz oficjalnej strony internetowej Spółka prowadzi również własną stronę Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje publiczne są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy. Skoro zatem Spółka prowadzi własną stronę BIP, to tym samym uznaje, że jest ona jednym z podmiotów z kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Ponadto, skarżąca Spółka twierdzi, że nie wykonuje zadań publicznych, gdyż rzekomo nie wykonuje ona zadań mających na celu zaspokajanie powszechnych potrzeb obywateli i to istotnych z punktu widzenia celów państwa. Jednocześnie nie wspomina o tym, że oprócz powierzchni biurowych zgłasza również do wynajęcia mieszkania na swojej stronie internetowej, np. trzypokojowe mieszkanie na VII piętrze dziewięciopiętrowego budynku przy ul. P. [..] w W. o pow. 66 m2. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. - dalej ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. O ile ustawodawca w zdaniu wprowadzającym do powołanego przepisu wskazał władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, jako zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, o tyle ze względu na użycie w tym przepisie słowa "w szczególności", wyliczenie podmiotów w dalszej treści tego przepisu nie jest wyczerpujące, co prowadzi do wniosku, że zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej nie zawsze będzie pochodną realizowania zadań publicznych. Powtórzenie w treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej kryterium realizacji zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznych potwierdza również, że wyliczenie w art. 4 ust. 1 jest otwartym katalogiem tych podmiotów, które ustawodawca zaliczył do organów władzy publicznej lub do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu tego przepisu. W związku z tym, w powołanym art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawodawca wyróżnił trzy grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Po pierwsze, są nimi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Po drugie, są nimi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym. Po trzecie, są nimi osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpatrywanej sprawie ma znaczenie trzecia z wymienionych grup podmiotów, w której ustawowym kryterium uznania za zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej jest szczególna struktura własnościowa oparta na kryterium pozycji dominującej. O pozycji dominującej, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 184, ze zm.), z którego wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o pozycji dominującej - rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Zastosowanie powołanego art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów do określenia pozycji dominującej w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza odniesienie tej pozycji do wewnętrznej struktury osoby prawnej, dlatego należy uznać, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w osobie prawnej, gdy jego udział w tej osobie przekracza 40%. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że Skarb Państwa posiadał w dniu wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji 69,89% akcji [..] S.A., co przekraczało 40% akcji i w konsekwencji przesądzało o jego dominującej pozycji w tej Spółce. Oznacza to, że [..] S.A. spełnił kryterium określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, którą w tym przypadku była informacja dotycząca wydatkowania środków finansowych na obsługę prawną tej Spółki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną skupiono się na okoliczności, która nie miała decydującego znaczenia w sprawie.