II SA/Po 317/16

Dnia 15 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 roku Nr [...] w przedmiocie przystąpienia gminy do stowarzyszenia I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę [...]- zł [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].04.2016 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U 2015 r. poz. 1515.) stwierdził nieważność Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2016 r. w. sprawie przystąpienia Gminy do Stowarzyszenia "A" - ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu podano, że Uchwała [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie przystąpienia Gminy [...] do Stowarzyszenia "A" - została doręczona Wojewodzie w dniu 21 marca 2016 roku. Powyższą uchwalę podjęto na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zmianami). Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził ,że Rada Gminy powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zmianami) podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia Gminy do Stowarzyszenia "A" jako członka wspierającego, na warunkach określonych w statucie tego stowarzyszenia. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa. Przepis art. 84 ust. 1 u.s.g. ograniczający formę zrzeszania się gmin tylko w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, wyklucza możliwość przystąpienia gminy jako członka wspierającego do stowarzyszenia działającego na podstawie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach i nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Prawo zrzeszania się gminy unormowane jest z mocy art. 172 Konstytucji RP w sposób szczególny i odmienny niż wskazany w ustawie Prawo o stowarzyszeniach, a regulacja zawarta w art. 84 ust. 1 u.s.g. jest regulacją wyczerpującą i w tym zakresie przepisy prawa o stowarzyszeniach nie mogą mieć zastosowania. Nie jest natomiast wykluczone "odpowiednie" stosowanie przepisów ostatnio wymienionej ustawy do stowarzyszeń gmin. w takim zakresie, w jakim nie pozostają one w sprzeczności z art. 84 ust. 1. Wyczerpujący charakter regulacji z art. 84 ust. 1 u.s.g. określającej zasady korzystania z prawda do zrzeszania się gmin oznacza, że żaden inny przepis tej ustawy wymienionych kwestii nie normuje, a w związku z tym przepis art. 18 ust. 1 tejże ustawy, nie może stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały o przystąpieniu do stowarzyszenia nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Określając swoje cele stowarzyszenie musi więc działać w granicach wyznaczonych hipotezą art. 84 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 10. 2008 r. I OSK 483/08, LEX nr 523249, gmina może należeć do stowarzyszenia innego niż stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli wynika to z przepisów szczególnych - np. art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. Polskiej Organizacji Turystycznej. Reasumując organ nadzoru podkreślił, że rada gminy nie miała podstaw, kierując się art. 18 ust. 1 ustawy, do wyrażenia woli przystąpienia Gminy do Stowarzyszenia pod nazwą Stowarzyszenie "A" w K. Skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skutecznie złożyła Gmina wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu i zasądzenie od Wojewody na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 172 Konstytucji RP poprzez niezasadne ograniczanie prawa gminy do zrzeszania się polegające na zawężaniu prawa do zrzeszania się wyłącznie do prawa tworzenia stowarzyszeń przez jednostki samorządu terytorialnego przewidzianego w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz uznanie, że w świetle art. 172 ust. 3 Konstytucji RP, zasady na jakich jednostka samorządu terytorialnego może korzystać z prawa zrzeszania się, określone zostały wyłącznie w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz ustawie z dnia 25 czerwca 1999r. o Polskiej Organizacji Turystycznej. - art. 165 ust.2 Konstytucji RP poprzez nadmierną ingerencję w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego i uznanie, że gmina nie może przystąpić do stowarzyszenia działającego na podstawie ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2015r., poz. 1393), w sytuacji gdy przystąpienie skarżącej do takiego stowarzyszenia jest powiązane z celami i zadaniami, które nakłada na nią ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co narusza jej interes prawny, - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 84 ust. 1 w związku z art. 91 ust, 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być członkiem wspierającym stowarzyszenia nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy możliwość przystąpienia gminy do stowarzyszenia powszechnego przewiduje przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2015r., poz. 1393) i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały Rady Gminy zgodnej z prawem. Przedstawiając uzasadnienie tak sformułowanych zarzutów Gmina wywodzi prawo do zrzeszania się w stowarzyszeniach powszechnych, działających na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2015i\, poz. 1393. zwana dalej "ustawa Prawo o stowarzyszeniach") z konstytucyjnego prawa zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja RP stwarza jednostkom samorządu terytorialnego gwarancje ochrony prawa do zrzeszania się. Zgodnie z art. 172 ust 1 i 3 Konstytucji RP "jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się; zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, określa ustawa. " Prawo jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się gwarantuje także Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 roku (Dz.U. z 1994r., Nr 124, poz.607 ze sprost.) w art. 10, zgodnie z którym społeczności lokalne mają prawo współdziałania z innymi społecznościami lokalnymi oraz zrzeszania się z nimi w granicach określonych prawem w celu realizacji zadań, które stanowią przedmiot ich wspólnego zainteresowania. Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z prawa zrzeszania się określa ustawa, przy czym w ocenie skarżącej, nie oznacza ona tylko jednej regulacji, a mianowicie ustawy o samorządzie gminnym. Prawo gminy do uczestniczenia w stowarzyszeniu innym niż stowarzyszenie jednostek samorządu terytorialnego tj. stowarzyszeniu powszechnym wynika z art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu "osoba prawna może być jedynie członkiem wspierającym stowarzyszenia. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na odróżnienie zakresu pojęciowego "prawa zrzeszania się" i "prawa do tworzenia stowarzyszeń". Formami realizacji prawa zrzeszania się jest prawo przystępowania do stowarzyszeń i prawo do utworzenia stowarzyszenia. Takie rozróżnienie wynika wprost z ustawy Prawo o stowarzyszeniach, bowiem w art. 3 ustawodawca wskazuje, że "prawo tworzenia stowarzyszeń przysługuje obywatelom polskim mającym pełną zdolność do czynności prawnych i niepozbawionych praw publicznych", natomiast małoletni w wieku od 16 lat do 18 lat, którzy mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych oraz małoletni poniżej 16 roku życia za zgodą przedstawicieli ustawowych, mogą wyłącznie należeć do stowarzyszeń. Prawo do tworzenia stowarzyszeń przez gminy reguluje zaś wprost art. 84 ust. 1 u.s.g.. zgodnie z którym w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami". Należy zatem uznać, że prawo do tworzenia stowarzyszeń zostało expressis verbis uregulowane w ustawie o samorządzie gminnym, przy czym dotyczy ono wyłącznie tworzenia stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego. Można uznać, że przepis art. 84 ust. 1 u.s.g. jest przepisem szczególnym wobec art. 22 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, który przyznaje uprawnienie innym osobom prawnym niż stowarzyszenia do bycia członkiem związku stowarzyszeń, lecz nie daje im prawa do zakładania ich. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach osoba prawna może być jedynie członkiem wspierającym stowarzyszenia, zatem uprawnienie przewidziane dla innych osób prawnych, wynikające z art. 22 cyt. ustawy, jest ściśle powiązane z cyt. art. 10 ust. 3 i nie jest to prawo do tworzenia stowarzyszeń. To prawo do tworzenia stowarzyszeń przez gminy, w tym do tworzenia ich również z powiatami i województwami zostało zagwarantowane przez ustawodawcę właśnie w art. 84 ust. 1 u.s.g., bowiem, gdyby jednostki samorządu terytorialnego obowiązywała wyłącznie regulacja ustawy prawo o stowarzyszeniach, to jednostki te pozbawione zostałyby możliwości tworzenia stowarzyszeń. W tym kontekście niezasadne jest dokonywanie, co czynił skarżony organ nadzoru, wykładni rozszerzającej art. 84 ust. 1 u.s.g., którą jest wyprowadzanie z niego ograniczeń prawa przystępowania do stowarzyszeń innych aniżeli stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej, uprawnienie z art. 84 ust. 1 u.s.g. należy traktować wyłącznie jako ograniczenie prawa do tworzenia stowarzyszeń przez gminy do tworzenia ich z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, które jest obok prawa do uczestniczenia w stowarzyszeniach składową prawa do zrzeszania się określonego w art. 172 Konstytucji RP. Prawo jednostki samorządu terytorialnego do zrzeszania się odmienne znaczeniowo od prawa do tworzenia stowarzyszeń, można wywodzić z art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, ale i z innych ustaw, w tym z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 roku o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. z 2016r., poz. 156). W świetle reguł ustrojowych samorząd gminny, cechuje się samodzielnością obejmującą także sferę organizacyjną, której granicę wyznaczają ustawy. Wszelkie ograniczenia samodzielności samorządu muszą mieć uzasadnienie w przepisach Konstytucji RP, przy czym zawsze obowiązuje zakaz nadmiernej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowaną sferę samodzielności samorządu jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność gminy wyraża się też w tym, że nadzór nad nią sprawowany powinien być tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem. Wywodzenie przez organ nadzoru zakazu zrzeszania się gmin w stowarzyszeniach powszechnych z art. 84 ust. 1 u.s.g. jawi się jako nadmierna ingerencja w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie oparta na kryterium legalności. Zgodnie bowiem z art. 172 ust. 3 Konstytucji RP, zasady na jakich jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do zrzeszania się, określa ustawa - i w ocenie skarżącej - to nie tylko ustawa o samorządzie gminnym, która przyznaje gminie prawo do tworzenia stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, ale również ustawa Prawo o stowarzyszeniach, która gwarantuje osobom prawnym (a więc i gminie) możliwość przystępowania do stowarzyszeń w charakterze członka wspierającego. Nadzór nad samorządem gminnym sprawowany jest natomiast wyłącznie w oparciu o kryterium legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). co oznacza, że podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego winna być norma prawna mająca swoje źródło w przepisie ustawy. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 roku jako źródło zakazu przystępowania jednostki samorządu terytorialnego do stowarzyszenia powszechnego wskazuje art. 84 ust. 1 u.s.g., przy czym zakaz ten nie wynika wyraźnie z przepisów ustawy. Z tych względów, akt nadzoru jawi się jako dokonany z przekroczeniem konstytucyjnej zasady legalności nadzoru nad samorządem gminnym i jednocześnie ingerujący w zasadę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, naruszając uprawienie i interes prawny Gminy w przystąpieniu do stowarzyszenia. Na poparcie swojego stanowiska o niedopuszczalności zrzeszania się gmin w stowarzyszeniach powszechnych, Wojewoda powołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2008 roku, sygn. I OSK 483/08, LEX nr 523249. W tym miejscu należy zauważyć, że orzeczenie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał bowiem kwestię zgodności z prawem uchwały rady gminy w sprawie przystąpienia gminy do lokalnej organizacji turystycznej, na podstawie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 roku o Polskiej Organizacji Turystycznej (Dz. U. z 201 ór., poz. 156). W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 172 ust. 3 Konstytucji RP wymaga, aby realizację prawa do zrzeszania się regulował przepis rangi ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak w swoim orzeczeniu pośrednio uwagę, że nie można uznawać art. 84 u.s.g. za jedyną podstawę realizacji prawa do zrzeszania się przez gminy, nie wskazuje jednak, aby prawa do zrzeszania się gmin w; stowarzyszeniach powszechnych nie można wywodzić z regulacji art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Dalej, Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko w rozstrzygnięciu nadzorczym pisze, że pogląd o niedopuszczalności przystępowania gmin do stowarzyszeń powszechnych prezentuje najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny, nie wskazując jednak ani jednego orzeczenia (oprócz wyżej cytowanego wyroku NSA z dnia 17 października 2008 roku) i tezy z piśmiennictwa. W tym miejscu należy wskazać contra skarżonemu organowi, że w literaturze pojawia się wyraźny pogląd o możliwości przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do innych stowarzyszeń, w tym stowarzyszeń powszechnych. I tak, Paweł Chmielnicki wskazuje "nie jest zakazane, aby gmina uczestniczyła w innym stowarzyszeniu niż stowarzyszenie gmin; wówczas będzie występować jako osoba prawna, będąca członkiem wspierającym stowarzyszenie- art. 10 ust. 3 pr. stow. " (tak: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013). Podobny pogląd prezentuje Paweł Suski - "w tych stowarzyszeniach (związków gmin, powiatów i województw (przyp.)J mogą zrzeszać się tyko województwa, powiaty i gminy; nie jest możliwe zrzeszanie się w nich innych osób prawnych czy też fizycznych; jednostki samorządu terytorialnego mogą zrzeszać się z takimi osobami w innych formach, przystępując do stowarzyszeń w charakterze członków wspierających, czy też do związków stowarzyszeń" (tak: P. Suski, Stowarzyszenia i fundacje. Warszawa 2008, s.224). Podobne stanowisko prezentują K. Bandarzewski (w) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 500, Z. Godecki (w) Stowarzyszenia gmin, ST 1993, nr 1-2, s. 77 i n., R. Hauser (red.), Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011. W piśmiennictwie wskazuje się, że do uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach samorządowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach, natomiast do uczestnictwa gmin w stowarzyszeniach powszechnych stosuje się wprost przepisy tej ustawy, uwzględniając odpowiednio przepisy ustaw ustrojowych, w zakresie w jakim nakładają one na gminy obowiązek realizacji zadań publicznych. W tym miejscu skarżąca wskazuje, że celami statutowymi "Stowarzyszenia A" z siedzibą w K. jest szeroko pojęty rozwój i popularyzacja kultury wśród społeczności lokalnej, a także za granicą. Przystąpienie zatem Gminy do tego stowarzyszenia jest powiązane z zadaniami i celami, które na gminy nakłada ustawa o samorządzie gminnym, a mianowicie kultury oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw (art. 7 ust. 1 pkt 9 i 20 u.s.g.). Gmina przystępując zatem do stowarzyszenia zachowałaby związek pomiędzy realizacją zadań gminy, a celami oraz terytorium działania tego stowarzyszenia. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżąca wnosi o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] marca 2016 roku w sprawie przystąpienia Gminy do Stowarzyszenia "A". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoja argumentację. Na rozprawie sądowoadministracyjnej pełnomocnik skarżącej Gminy wyjaśniła, że Stowarzyszenie "A" jest stowarzyszeniem zarejestrowanym w KRS i działa od paru lat .Przystępując do tego stowarzyszenia Gmina uznała, że ułatwi jej to wykonywanie zadań własnych w zakresie kultury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016.poz.718 – dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Te same reguły odnoszą się do zakresu i formuły kontroli sprawowanej w odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych, objętych treścią przepisu art. 3 ust. 2 pkt 7 P.p.s.a. Mając na względzie wskazane kryterium legalności wojewódzki sąd administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych uznał zasadność złożonej skargi jak i zawartych w niej argumentów. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust. 2 organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust. 1 Konstytucji jest art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016.poz.446 zwanej dalej u.s.g.) stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art. 90 ust.1 u.s.g. wójt jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy. Natomiast art. 91 ust.1 u.s.g. stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W świetle powyższego oczywistym jest, iż Wojewoda posiadał kompetencję do kontroli legalności uchwały Rady Gminy z dnia [...].03.2016 r. W toku niniejszego postępowania rzeczą sądu było ustalenie, czy Wojewoda miał przesłanki do skorzystania z przyznanej mu kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował ze skutkiem kasacyjnym legalność kontrolowanej uchwały w sprawie przystąpienia Gminy do Stowarzyszenia "A". Na tak postawione pytanie udzielić należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Zakwestionowanie przez Wojewodę omawianej uchwały wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 84 ustawy o samorządzie gminnym . Zgodnie z tym przepisem , W celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. Pkt. 2 cyt artykułu stanowi, że organizację, zadania oraz tryb pracy stowarzyszenia określa jego statut, a pkt.3 ,że do stowarzyszeń gmin stosuje się odpowiednio przepisy Prawa o stowarzyszeniach, z tym że dla założenia stowarzyszenia wymaganych jest co najmniej 3 założycieli. Komentowany przepis określa podstawy funkcjonowania stowarzyszenia gmin, natomiast szczegółowych regulacji w tym zakresie należy poszukiwać w ustawie z 7.04.1989 r. Prawo o stowarzyszeniach ( Dz.U.z 2001 nr 79,poz.855 ze zm )- oraz odnośnie do stowarzyszeń gmin będących organizacjami pożytku publicznego- w ustawie z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ( Dz.U. z 2010 nr 234, poz.1536 ze zm) Stowarzyszenie jest dobrowolnym, samorządnym trwałym zrzeszeniem w celach niezarobkowych. Stowarzyszenie gmin jest odrębną od gmin osobą prawną. Art. 84 u.s.g nie dopuszcza też możliwości uczestnictwa innych podmiotów niż jednostki samorządu terytorialnego w stowarzyszeniu, o którym mowa w tym przepisie. Nie mogą więc być jego członkami osoby fizyczne, lub inne niż gminy, powiaty lub województwa osoby prawne. Gminy nie mogą więc tworzyć tzw. Stowarzyszeń zwykłych, ponieważ te stanowią uproszczoną formę organizacyjną ,nie mają osobowości prawnej i nie mogą zrzeszać osób prawnych. Pogląd prezentowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z odwołaniem do orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawach o sygn.II SA/Rz.469/06 i II SA/Rz.266/08 nie znalazł aprobaty w literaturze i sąd orzekający również tego poglądu nie akceptuje. W Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją prof.R.Hausera i prof.Z.Niewiadomskiego – Wydawnictwo C.H.Beck W-wa 2011 s. 693 autorzy argumentują, że " nie oznacza to, że gminy mogą być członkami jedynie stowarzyszeń gmin, ewentualnie powiatów i województw. Gminom przysługuje prawo uczestniczenia również w stowarzyszeniach, których członkami są podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego, na zasadach wprost określonych przez prawo o stowarzyszeniach dla osób prawnych . Jednakże w takim wypadku cele stowarzyszenia nie mogą obejmować celów wskazanych przez art. 84 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. I nie będzie to stowarzyszenie, o którym mowa w tym przepisie. " W ocenie sądu orzekającego nie ma żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, zakazującego gminom jako osobom prawnym przystępowania do już istniejących stowarzyszeń w charakterze członka wspierającego stowarzyszenie. Przepis art. 84 u.s.g reguluje kwestię zrzeszania się tylko gmin w celu w tym przepisie wskazanym .Natomiast w okolicznościach niniejszego stanu faktycznego gmina podjęła uchwalę , która bynajmniej nie narusza cyt. przepisu, a której intencja jest przystąpienie jako członka wspierającego do istniejącego i legalnie działającego stowarzyszenia. Możliwość taką daje gminie przepis art. 10 ust.3 ustawy o stowarzyszeniach zgodnie z którym osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia. Jeśli zważyć , że nadzór nad samorządem gminnym sprawowany przez wojewodę jest wyłącznie w oparciu o kryterium legalności oznacza to ,że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wskazujące jako źródło braku legalności podjętej uchwały art. 84 u.s.g jest wadliwy i winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. Reasumując sąd na podstawie przepisu art. 148 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony akt. O kosztach postępiania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art205 §1 cyt. ustawy .