I OSK 845/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 957/15 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. zasądza od K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 stycznia 2016 r., II SA/Po 957/15 uchylił postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), dalej u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, zawiesza postępowanie egzekucyjne z mocy prawa do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Powyższe wynika z faktu, jak wskazano w uzasadnieniu projektu nowelizacji, że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są środkiem prawnym służącym kwestionowaniu zasadności wystawienia lub błędnego wystawienia tytułu wykonawczego, podobnie jak możliwość kwestionowania zgodnie z art. 14 ust. 1 dyrektywy 2010/24/UE pierwotnego tytułu wykonawczego, wystawionego przez państwo członkowskie (zob. uzasadnienie projektu ustawy z 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych – Dz. U. z 2013 r. poz. 1289). Zawieszenie postępowania egzekucyjnego w takie sytuacji następuje z mocy prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska prezentowanego w doktrynie, zgodnie z którym, przyjmując, że zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu z mocy prawa zawiesza postępowanie egzekucyjne, nie istnieją podstawy ku temu, aby organ egzekucyjny miał wydawać w tym przedmiocie odrębne postanowienie (R. Hauser, W. Piątek w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 236). Zważyć bowiem należy, że skoro zawieszenie następuje z mocy prawa (art. 35 § 1 u.p.e.a.) na skutek wniesienia zarzutów, to zbędne jest wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej stwierdzić należy, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanej spółki K. uległo zawieszeniu na skutek wniesienia przez nią zarzutu wykonania w części obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), o którym to zarzucie organ odwoławczy wspomniał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zaznaczając, że został on rozpatrzony postanowieniem Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Oznacza to, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia (tj. 13 sierpnia 2015 r.) postępowanie w sprawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie było ostatecznie zakończone, a tym samym zawieszeniu uległo postępowanie egzekucyjne i odwoławczy organ egzekucyjny nie był uprawniony do rozpatrywania zażalenia na postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z [...] czerwca 2015 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W rezultacie Okręgowy Inspektor Pracy w P. wydając [...] sierpnia 2015 r. zaskarżone postanowienie naruszył art. 35 § 1 u.p.e.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okręgowy Inspektor Pracy nie zważając bowiem na zawieszenie postępowania i na zawisłość sprawy dotyczącej wniesionego przez zobowiązaną spółkę zarzutu rozstrzygnęło ostatecznie kwestię prawidłowości zastosowanego przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Okręgowy Inspektor Pracy w P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 35 § 1 u.p.e.a. przez przyjęcie, iż wniesienie przez zobowiązaną zarzutu wykonania w części egzekwowanego obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) skutkowało z mocy prawa zawieszeniem postępowania egzekucyjnego obejmującym swym zakresem także toczące się przed organem II instancji postępowanie w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, podczas gdy zawieszenie postępowania egzekucyjnego w trybie określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do niedopuszczalności dokonywania nowych czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny, nie stanowi natomiast przeszkody do podejmowania przez zobowiązanego działań w celu obrony swych interesów oraz do rozpatrywania przez organ II instancji środków przeciwegzekucyjnych wniesionych w stosunku do czynności dokonanych przez organ egzekucyjny przed zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgłoszenie przez zobowiązaną zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej skutkowało zawieszeniem prowadzonego wobec K. Sp. z o.o. postępowania egzekucyjnego. Wątpliwy pozostaje natomiast zakres tego zawieszenia, określony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zbyt szeroko. Sąd przyjął, iż żadna czynność nie może być podjęta nie tylko w ramach samego postępowania egzekucyjnego, tj. postępowania, na które składają się czynności dokonywane przez organ egzekucyjny wobec zobowiązanej, ale także w ramach postępowania w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane przez zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. O skutkach zawieszenia postępowania egzekucyjnego stanowi art. 58 u.p.e.a. Zgodnie z nim w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co do zasady, pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne (§ 1). Organ egzekucyjny może jednak uchylić dokonane czynności egzekucyjne, jeżeli to jest uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw (§ 2). Na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym (§ 3). Wykładnia cytowanego artykułu nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca dopuszcza możliwość dokonania oceny czynności egzekucyjnych dokonanych przed zawieszeniem postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji dopuszcza także możliwość ich uchylenia. Ocenę możliwości uchylenia czynności egzekucyjnych dokonanych przed zawieszeniem postępowania egzekucyjnego może przeprowadzić organ egzekucyjny formułując w wyniku tej oceny stosowne postanowienie. Przedmiotowe postanowienie może być zaskarżone do organu II instancji, a organ II instancji ma obowiązek rozpatrzyć takie zażalenie, pomimo jednoczesnego zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Analiza powołanych przepisów w sposób jednoznaczny wskazuje, że teza leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku, iż po zgłoszeniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej i będącym skutkiem tego zgłoszenia zawieszeniem postępowania egzekucyjnego, jedynym postępowaniem jakie może się toczyć, jest postępowanie w sprawie rozpatrzenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, jest tezą błędną. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że dokonane przed zawieszeniem postępowania egzekucyjnego czynności egzekucyjne mogą być weryfikowane w ramach postępowania w sprawie uchylenia czynności egzekucyjnych wskutek zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Weryfikacja ta może być prowadzona zarówno przez organ egzekucyjny, jak i organ II instancji. W świetle powyższego nie można uznać, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego skutkuje brakiem możliwości oceny i weryfikacji przez organ egzekucyjny lub organ II instancji czynności egzekucyjnych, np. zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, dokonanych przed zawieszeniem postępowania egzekucyjnego. W doktrynie administracyjnego postępowania egzekucyjnego przyjmuje się, że ustawodawca przyznaje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o uchylenie dokonanej czynności egzekucyjnej w czasie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zarówno zobowiązanemu, jak i wierzycielowi, z uwagi na to, że leży to w ich interesie (por. A Kośnik, Egzekucja zobowiązań podatkowych. Prawa podatnika, Warszawa 1998, s. 56). W tej sytuacji całkowicie niezrozumiałym jest brak możliwości weryfikacji danej czynności egzekucyjnej, w tym przypadku zastosowania środka egzekucyjnego, w trybie zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzi do niedopuszczalności dokonywania nowych czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny. Nie stanowi natomiast przeszkody do podejmowania przez zobowiązanego działań w celu obrony swych interesów (Przybysz P.M., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, WK 2015), do których należy m.in. stosowanie środków przeciwegzekucyjnych, w tym zażalenia na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Wyrok ten stoi także w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (por. wyroki WSA w Poznaniu z 30 września 2015 r., II SA/Po 659/15 i z 18 grudnia 2015 r., IV SA/Po 706/15). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest trafny. Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji z mocy prawa wywołane wniesieniem przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wywołuje skutek prawny polegający na tym, że do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu organ egzekucyjny nie może podejmować nowych czynności egzekucyjnych, np. nie może podejmować czynności zmierzających do przymusowego ściągnięcia nałożonej grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczonej w terminie. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej art. 35 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 58 u.p.e.a. Oznacza to, że organ II instancji właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie tylko może, ale jest zobowiązany do rozpoznania tego środka zaskarżenia, ponieważ dotyczy ono czynności (mającej formę postanowienia) podjętej przed wystąpieniem skutku zawieszenia postępowania na mocy art. 35 § 1 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i biorąc pod uwagę fakt, że Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutów podniesionych w skardze, orzekł jak w sentencji stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.