VII SA/Wa 786/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. B. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją nr [...] wydaną [...] maja 2011 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zwanej dalej "pb", zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. K. pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią handlową - zakład pogrzebowy wraz z obiektami towarzyszącymi (dwukomorowy zbiornik nieczystości ciekłych, płyta betonowa pod pojemnik na śmieci, studnia chłonna) i kanalizację deszczową na działce nr ew. [...] w Z.. Odwołania od tej decyzji wnieśli D. B. i A. B.. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...], wydanym w dniu [...] sierpnia 2011 r., stwierdził uchybienie przez A. B. terminu do wniesienia odwołania, natomiast po rozpatrzeniu odwołania D. B., decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], uznając że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty odwołującego się są niezasadne. Następnie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania A. B., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanym w dniu 31 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2033/11 zostało prawomocnie uchylone. Postanowieniem Wojewody [...] nr [...], wydanym w dniu [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w przedmiocie odwołania A. B. zostało zawieszone Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 pkt 3 pb oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie sposobu przechowywania zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 75, poz. 405), a także naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1153/12 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od wojewody na rzecz D. B. kwotę 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem organ nie dopełnił obowiązkowi łącznego rozpoznania wszystkich złożonych odwołań stron. Stwierdził, że rozstrzygnięcie organu winno być wydane po łącznym rozpatrzeniu odwołań A. i D. B.. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik D. B. zaskarżając punkt 1. ww. wyroku WSA. Wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie w myśl art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami - zwanej dalej " p.p.s.a. "). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez WSA stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody pomimo występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku; co w konsekwencji doprowadziło do 2) sprzeczności części dyspozytywnej z częścią motywacyjną orzeczenia, albowiem z uzasadnienia orzeczenia wynika, że podstawą treści wyroku jest nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] września 2011 r. zaś z treści samego wyroku wynika, że podstawą wydania wyroku przez Sąd jest inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podano, że WSA naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie za podstawę orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i art. 152 p.p.s.a., gdzie w stosunku do decyzji wojewody z dnia [...] września 2011 r. dotkniętej wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. za podstawę orzeczenia powinien być przyjęty przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. bowiem określenie " użyte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) nie obejmuje naruszeń prawa procesowego, które dają podstawę do wznowienia postępowania, a także naruszenia przepisów postępowania, będących podstawą do stwierdzenia nieważności". Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2689/12 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że WSA wydał swoje rozstrzygnięcie wbrew jasnemu, niewymagającemu żadnych działań wykładniczych, brzmieniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tego przepisu wynika wprost, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji sam zaś wyraźnie wskazał, że "decyzja taka (zaskarżona decyzja Wojewody) dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Skoro WSA uznał więc, że decyzja Wojewody dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to nie miał prawa uchylić jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., który to przepis umożliwia tylko uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części, w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mógł jedynie - chcąc wyeliminować zaskarżoną decyzję Wojewody z obrotu prawnego - stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podsumowując NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji błędnie zaniechał stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody pomimo występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do sprzeczności części dyspozytywnej z częścią motywacyjną orzeczenia. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, przedmiotowa sprawa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1153/12) - uchylając i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, w swoim wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2689/12 zawarł ocenę prawną. W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera drogę do wniesienia przez strony odwołań. Mimo wielości odwołań różnych stron postępowania przez organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań. W przypadku wielości odwołań, wniesionych przez szereg podmiotów, organ odwoławczy musi orzec o merytorycznym rozpatrzeniu odwołań stron postępowania. W przypadku ustalenia, że jedna ze stron złożyła odwołanie z uchybieniem terminu dopuszczalne jest wydanie odrębnego postanowienia ale w takiej sytuacji nie można rozpoznać merytorycznie drugiego odwołania dopóki rozstrzygnięcie w kwestii uchybienia terminu nie zostanie prawomocnie zakończone. Zasadą jest, że bez względu na wielość odwołań sprawa jest jedną sprawą administracyjną, a rozstrzygnięcia co do rozpatrzonych odwołań powinny być zawarte w jednej decyzji. W przedmiotowej sprawie organ rozpoznał odwołanie skarżącego pomimo braku prawomocnego rozstrzygnięcia w kwestii terminowości złożonego odwołania przez A. B. co pozwala postawić zarzut rażącego naruszenia prawa. Rozpatrzenie bowiem odwołania skarżącego i wydanie decyzji ostatecznej uniemożliwia rozpoznanie odwołania A. B., organ odwoławczy nie może bowiem orzekać dwa razy w jednej sprawie administracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd pierwszej instancji w przedstawionej wyżej sytuacji, błędnie zaniechał stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] pomimo występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie dokonywał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Na tym etapie postępowania, przed rozstrzygnięciem w sprawie odwołania A. B. jest to bowiem przedwczesne. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.