II GSK 5570/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stanisława O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 784/16 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Stanisława O. na upomnienie Związku "K." w C. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie należności z tytułu opłat za korzystanie z przystanków autobusowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 20 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Stanisława O. na upomnienie Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna" w C. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]. Związek Komunalny "Komunikacja Międzygminna" w C. skierował do Stanisława O. prowadzącego działalność pod nazwą Usługi Transportowe – dalej skarżącego - upomnienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] wydane na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 656) w związku z koniecznością uregulowania przez skarżącego należności z tytułu opłat za korzystanie z przystanków autobusowych na podstawie art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 6 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r., poz. 13). Stanisław O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ww. upomnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę uznając, że upomnienie, które stało się przedmiotem skargi Stanisława O. nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego wyznaczonego treścią przepisu art. 3 § 2, i § 3 oraz w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718), a zatem skarga na to upomnienie nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej Stanisław O. domagał się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 20 lipca 2016 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko wnoszący skargę kasacyjną wskazał błędne niezastosowanie w sprawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowe upomnienie nr [...] nie jest innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającym kontroli przez Sąd Administracyjny, co spowodowało odrzucenie skargi, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez odrzucenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek Komunalny "Komunikacja Międzygminna" w C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuciła skarżąca kasacyjnie, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ramach zarzutów skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi, z powodu błędnego uznania przez Sąd, że upomnienie nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Związek Komunalny "Komunikacja Międzygminna" w C., nie jest innym aktem lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w związku z tym nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu, że przedmiotowe upomnienie w przedmiocie opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy uznać za zasadne. W świetle powyższego przepisu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skarga Stanisława O. na upomnienie Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna" w C. nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Katalog aktów i czynności sądów administracyjnych z art. 3 p.p.s.a. został zakreślony enumeratywnie. Ustawodawca, redagując treść przepisu w ten sposób (brak zwrotu "w szczególności", "przykładowo") zastosował zamknięty katalog aktów i czynności, którego nie można zatem dowolnie rozszerzać. Podkreślenia wymaga, że celem upomnienia - doręczanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego - jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Dzięki temu nie ma konieczności późniejszego wszczynania egzekucji (za: R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, 2 wydanie, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 64). Skoro wydanie upomnienia poprzedza wszczęcie egzekucji, to znaczy, że nie zawiera się w nim i nie należy do niego. Biorąc pod uwagę powyższe - sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia skargi na upomnienie z trzech powodów: upomnienie nie jest postanowieniem, nie jest ono wydane w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie przed jego wszczęciem i ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie stanowi, że przysługuje na nie zażalenie. Skoro upomnienie ma na celu jedynie przypomnienie, wobec uwag poczynionych powyżej, oczywiste jest, że nie stwierdza ono, nie potwierdza lub nie odmawia stwierdzenia lub potwierdzenia określonych uprawnień lub obowiązków i tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Z przytoczonych powyżej argumentów wynika, że skarga na upomnienie nie należy do właściwości sądów administracyjnych ani na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ani art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro obowiązek poniesienia wskazanej w upomnieniu opłaty nie wymaga konkretyzacji indywidualnym aktem administracyjnym lub czynnością w myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd prawidłowo stwierdził, że nie podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego i prawidłowo odrzucił skargę, stosując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podobne stanowisko zostało już wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia NSA z 19 stycznia 2016 r. sygn.akt II GSK 3531/15; z 6 maja 2016 r. sygn.akt II GSK 1404/16). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.