II OSK 98/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 182/16 w sprawie ze skargi M. S. i I. S. na uchwałę Rady Miasta Siemiatycze z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 182/16, po rozpatrzeniu skargi M. S. i I. S. na uchwałę Rady Miasta Siemiatycze z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w części opisowej i graficznej, w punkcie 2 skargę oddalił w pozostałym zakresie oraz w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miasta Siemiatycze uchwałą z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów części Miasta S. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. M. S. i I. S. zaskarżyli powyższą uchwałę w części dotyczącej, stanowiących ich własność, działek nr [...], [...], [...] i [...], przeznaczonych w zaskarżonym planie na drogi wewnętrzne. Zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 9 i 10, ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, twierdzili, że Rada Miasta nadużyła władztwa planistycznego, przeznaczając, z naruszeniem prawnie chronionego interesu skarżących, wskazane nieruchomości na drogi wewnętrzne, mimo że de facto będą one pełniły funkcję publiczną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., Sąd odrzucił skargę stwierdzając, że skarga skarżących została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny i konkretny interes prawny. Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2854/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie stwierdzając, że odrzucenie skargi skarżących na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. nie było uzasadnione, zaś sprawa powinna być rozpoznana co do istoty. Zdaniem NSA zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny i uprawnienie skarżących. Skarżący byli więc legitymowani do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Sąd powołał przepisy ustawy o drogach publicznych wskazując, że z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, natomiast droga wewnętrzna ze swojej istoty jest przeznaczona do korzystania przez węższy, czasami ściśle określony, krąg podmiotów. Według postanowień planu wspomniana działka przeznaczona jest pod pas drogowy [...]– "projektowana ulica miejska, wewnętrzna-dojazdowa kl"D" w liniach rozgraniczających 10,0". Jak wynika z przedłożonego na rozprawie rysunku planu oraz dołączonych map przedmiotowa działka znajduje się w pasie drogowym ogólnodostępnym (w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]). Pas drogowy o symbolu [...] łączy się z pasami drogowymi o symbolach: [...], [...], [...]. Wspomniany pas o symbolu [...] stanowi obsługę drogową dla obszarów oznaczonych w planie symbolami [...], [...], [...] – przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Struktura połączeń drogowych określonych w skarżonym planie wskazuje, że przedmiotowa działka wchodzi w skład ciągu drogowego [...] łączącego się z ulicami [...] i [...]. Ocena struktury połączeń, określonych w kwestionowanym planie, zdaniem Sądu dowodzi, że pas drogowy [...], w skład którego wchodzi wspomniana działka o numerze [...], biorąc pod uwagę jego niczym nieograniczoną dostępność i skomunikowanie z innymi ulicami ma pełnić w istocie funkcję drogi publicznej. W ocenie Sądu mając na uwadze jakie funkcje ma pełnić droga wewnętrzna wydzielona z nieruchomości skarżących uznać należało, że rada gminy uchwalając plan w części opisanej jako tereny [...] przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy, wywodzonego z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ingerencja w prawo własności skarżących, w stopniu w jakim ma to miejsce w zaskarżonej uchwale, jest zbyt daleko idąca, nieuzasadniona i w istocie sprowadza się do wyręczenia gminy - kosztem właścicieli nieruchomości w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania i utrzymania drogi publicznej. Tym samym rada gminy naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Wobec stwierdzenia bezprawnego naruszenia interesu prawnego Skarżących w odniesieniu do działki o numerze [...] dopuszczalne było stwierdzenie nieważności postanowień kwestionowanej uchwały tylko w odniesieniu do wspomnianej działki. Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skarżących odnoszące się do działek o numerach [...], [...] i [...]. Jak wynika bowiem z rysunku planu oraz dołączonych map wymienione działki stanowią tzw. dojazdy ślepe do innych działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto, w świetle wykazu działek stanowiących własność skarżących, zaprojektowane dojazdy są dojazdami do działek stanowiących w zasadzie wyłącznie własność skarżących. Zdaniem Sądu jz tego względu Gmina mogła je określić jako drogi wewnętrzne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S. i I. S., zarzucając naruszenie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione wykroczenie poza granice sprawy wyznaczona treścią skargi z dnia 29 kwietnia 2015 roku i orzeczenie w efekcie tego o nieważności uchwały Rady Miasta Siemiatycze z dnia [...] marca 2007 roku nr [...] w zakresie postanowień dotyczących działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w części opisowej i graficznej, podczas gdy skarżący dochodzili przed sądem orzeczenia o nieważności wyżej wskazanej uchwały w części tj. co do przeznaczenia w uchwale działek w skardze wymienionych pod drogi wewnętrzne, nie zaś w zakresie całości w odniesieniu do wskazanych w skardze działek gruntu; 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione granicami sprawy i sprzeczne z nimi, określenie w sentencji orzeczenia tego, w jakiej części stwierdza sąd nieważności kwestionowanej uchwały i w efekcie tego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miasta Siemiatycze w zakresie, w jakim nie była ona kwestionowana przez strony; 3. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art, 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieuprawnionym - w kontekście uzasadnienia wyroku - stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] w zakresie postanowień dotyczących działki [...] w części opisowej i graficznej. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zamieszczonego w punkcie 1 oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj.: co do przeznaczenia działki [...] pod drogę wewnętrzną, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zamieszczonego w punkcie 1 wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Skarżący kasacyjnie wskazali, że skutkiem skarżonego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały, jak chodzi o całość jej rozstrzygnięć co do działki nr [...], podczas gdy w całym toku sprawy skarżący nie formułowali żadnego zarzutu o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie wytyczenia drogi na działce [...], czy jej przebiegu. Intencją skarżących nie było stwierdzenie nieważności uchwały w takim zakresie, jak uczynił to WSA w Białymstoku, a jedynie stwierdzenie jej nieważności co do przeznaczenia w planie miejscowym między innymi działki [...] pod drogę wewnętrzną, w miejsce publicznej. Interes prawny w kwestionowaniu wyroku ma swoje źródło w tym, że w oparciu o zaskarżoną uchwałę dokonany został podział nieruchomości skarżących, w wyniku którego wydzielono drogi, część działek została sprzedana. Aktualnie, wobec treści wyroku istnieje stan prawny, który powoduje, że dokonany na wniosek skarżących podział nieruchomości (w zgodzie z planem miejscowym) przestał mieć w tym planie oparcie. Nie istnieją - wobec treści wyroku - żadne ustalenia co do istnienia działki drogowej, zapewniającej dostęp wydzielonym nieruchomościom do drogi publicznej, który to stan godzi, nie jedynie w interes faktyczny skarżących, ale przed wszystkim prawny z racji tego, że dokonany podział działek czyni bezpodstawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie w zasadzie nie kwestionują rozstrzygnięcia uwzględniającego w punkcie 1. wyroku ich skargę, lecz uważają, że sformułowanie tego punktu nie odpowiada wnioskowi zawartemu w skardze i powinno być uzupełnione. Mianowicie w punkcie 1. wyroku Sąd stwierdził "nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w części opisowej i graficznej", zaś skarżący kasacyjnie wnioskują by w punkcie tym zawarto dodatkowo stwierdzenie "co do przeznaczenia działki [...] pod drogę wewnętrzną". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego punkt 1 sentencji wyroku wskazuje w sposób jasny i jednoznaczny, jaka część ustaleń planu miejscowego podlega wyeliminowaniu ze względu na stwierdzoną nieważność, a mianowicie całość postanowień dotyczących działki [...]. Natomiast wobec postulowanego przez skarżących kasacyjnie brzmienia punktu 1 wyroku, należy zauważyć, iż niesporne było, że w skarżonym planie cała działka [...] została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. W związku z tym postulowany przez skarżących dodatkowy zapis "co do przeznaczenia działki [...] pod drogę wewnętrzną" prowadziłby w efekcie do wyeliminowania z planu również całości postanowień dotyczących działki [...], a więc tak jak to uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku. Nie było bowiem w planie żadnego innego przeznaczenia działki [...] aniżeli pod drogę wewnętrzną. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, intencją skarżących było w istocie, by działka [...] została w planie przeznaczona pod drogę publiczną. Jednak takie rozstrzygnięcie w wyroku nie było możliwe, albowiem Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym przeznaczenie danego terenu pod szlak komunikacyjny, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Sąd natomiast dokonując oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem może tylko jednoznacznie stwierdzić, że albo przyjęte rozwiązania są niezgodne z prawem i miejscowy plan, bądź jego część, należy wyeliminować z obrotu prawnego, zaś rada gminy powinna poszukiwać innych rozwiązań, albo przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. np. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10). Nie było zatem dopuszczalne w niniejszej sprawie stwierdzanie przez Sąd nieważności uchwały w zakresie przeznaczenia działki [...] pod drogę wewnętrzną, z jednoczesnym stwierdzeniem, że działka [...] została w tym planie przeznaczona pod drogę publiczną. Należy przy tym zauważyć, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego opracowaniem planu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej tego terenu. Przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu jednak kategorii drogi publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 j.t.). Zaliczenie to może się dokonać w drodze rozporządzenia właściwego ministra (art. 5 ust. 2 ), uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2) lub uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. - co do zasady dopuszczalne jest pozbawienie przez sąd obowiązywania części, a nie całości przepisu zaskarżonej uchwały. W wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 658/10, LEX nr 649068), Naczelny Sąd Administracyjny, analizując możliwość stwierdzenia nieważności części uchwały, odwołał się do koncepcji tzw. "orzeczeń zakresowych" wynikających z kontroli hierarchicznej konstytucyjnych źródeł prawa. Koncepcja ta analizowana szczególnie szeroko w doktrynie i orzecznictwie prawa konstytucyjnego ze względu na zakres kontroli Trybunału Konstytucyjnego, znajduje również swoje odpowiednie zastosowanie w przypadku kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w zakresie legalności aktów prawa miejscowego. Jak jednak słusznie zauważono w cytowanym wyroku NSA, nawet w wyroku zakresowym sąd nie może określać przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem uczynił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdzając nieważność części zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień dotyczących jednej działki i jednocześnie nie określając przeznaczenia tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do zarzucanego w skardze kasacyjnej wykroczenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku poza granice sprawy z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi były postanowienia planu dotyczące konkretnych działek, w tym działki [...], o czym Sąd rozstrzygnął w punkcie 1 wyroku, eliminując w całości postanowienia planu dotyczące tej działki i jednocześnie uznając, że postanowienia planu dotyczące pozostałych wskazanych w skardze działek są zgodne z prawem, Sąd w punkcie 2 wyroku oddalił skargę w tym zakresie. Nie był również trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a, albowiem nie ma żadnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia w punkcie 1 wyroku a treścią uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu wyroku wskazano bowiem w sposób jasny i jednoznaczny, że dokonana przez Sąd ocena struktury połączeń dowodzi, że pas drogowy, w skład którego wchodzi wspomniana działka o numerze [...], ma pełnić w istocie funkcję drogi publicznej. Przeznaczenie tej działki w planie pod drogę wewnętrzną stanowiło zdaniem Sądu naruszenie zasady proporcjonalności oraz władztwa planistycznego gminy i uzasadniało wyeliminowanie z planu postanowień dotyczących działki [...], o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.