II OSK 2009/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Ż. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Go 38/16 o odrzuceniu skargi Burmistrza Miasta Ż. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 20 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę Burmistrza Miasta Ż. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta Ż. P. Ł. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w dniu 22 lipca 2015 r. Burmistrz Miasta Ż. wystąpił do Wojewody [...] o wygaszenie mandatu radnego z uwagi na naruszenie przez P. Ł. zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.). Wojewoda, pismem z 4 sierpnia 2015 r. poinformował Przewodniczącego Rady Miasta Ż. o uzyskaniu informacji o możliwości naruszenia przez radnego powyższego zakazu i zwrócił się o dokonanie ustaleń i przeprowadzenie odpowiedniej procedury. Pismem z 1 września 2015 r. Przewodniczący Rady Miasta poinformował Wojewodę, że Rada nie dopatrzyła się podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Pismem z 9 października 2015 r. Wojewoda [...] wezwał Radę Miasta Ż. do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W odpowiedzi na powyższe, Przewodniczący Rady poinformował, że na sesji w dniu [...] października 2015 r. Rada postanowiła pozostawić Wojewodzie decyzję w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego. Pismem z 1 lutego 2016 r. Wojewoda [...] poinformował Burmistrza Ż., że po ponownej analizie sprawy odstąpił od wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. W powyższych okolicznościach, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, Burmistrz Miasta Ż. złożył skargę na bezczynność Wojewody [...]. Domagając się zobowiązania organu nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego, skarżący wskazał, że obowiązek ten wynika z art. 98a ust. 2 u.s.g. z uwagi na niewydanie przez radę uchwały w tym przedmiocie. Jak podkreślił skarżący, odmienne stanowisko Wojewody wyrażone w piśmie z 1 lutego 2016 r. nie zawiera żadnej podstawy prawnej. Wskazał też na upływ ponad 3 miesięcy od powzięcia przez organ (10 listopada 2015 r.) wiedzy o ostatecznym stanowisku Rady Miasta Ż. w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną. Zdaniem Sądu, zarządzenie zastępcze nie jest żadnym z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.), wobec czego bezczynność organu polegająca na niewydaniu takiego zarządzenia nie stanowi bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Nie jest również bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., jako że postępowanie w sprawie wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Jak podkreślił Sąd, nie istnieje żaden przepis prawa, który uprawniałby podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być zatem jedynie akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a nie zaniechanie przez organ podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Brak reakcji organu nadzoru na pisma zawierające żądanie podjęcia działań w trybie nadzoru nie jest bezczynnością organu uzasadniającą dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dokonując następnie oceny dopuszczalności skargi w oparciu o regulacje szczególne, Sąd odwołał się do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 525, dalej: u.w.a.r.w.). Powołując art. 64 tej ustawy Sąd wskazał, że przewiduje on w ust. 1 zaskarżalność bezczynności wojewody lub organu niezespolonej administracji rządowej w zakresie m.in. "niewykonywania czynności nakazanych prawem", zaś przedmiot orzekania przez sąd administracyjny określa jako (ust. 2) nakazanie wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. W ocenie Sądu, przepis ten nie daje jednak podstaw do wywodzenia możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu nadzoru w tym przedmiocie. Treść przepisu art. 98a ust. 2 u.s.g. wskazuje bowiem, że akt administracyjny w postaci zarządzenia zastępczego wydawany jest na tej podstawie prawnej jedynie wówczas, gdy w określonym stanie faktycznym wojewoda dostrzega materialnoprawne przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Skorzystanie przez wojewodę z posiadanej kompetencji poprzedzone jest zatem oceną okoliczności faktycznych i prawnych. Przepisy prawa nie zakreślają wojewodzie jako organowi nadzoru żadnego terminu na wydanie zarządzenia zastępczego, od momentu powzięcia informacji o ewentualnych przesłankach do wydania takiego aktu, zatem trudno przyjmować w takiej sytuacji zaistnienie stanu bezczynności. Brak jest też przepisu prawa, który uprawniałby jakikolwiek podmiot do żądania wydania zarządzenia zastępczego i jednocześnie rodziłby po stronie wojewody obowiązek przeprowadzenia w tym przedmiocie postępowania zakończonego takim zarządzeniem. Kompetencja wojewody w tym zakresie aktualizuje się bowiem w dokonanej przez organ nadzoru analizy okoliczności faktycznych i prawnych danej przez sprawy i następnie uznanie zaistnienia materialnoprawnych przesłanek do wydania zarządzenia zastępczego (tu: w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego). Zważywszy na taki charakter omawianej kompetencji wojewody nie można - zdaniem Sądu - uznać, iż wydanie zarządzenia zastępczego należy do "czynności nakazanych prawem", o których mowa w art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w., w odniesieniu do których dopuszczalna jest skarga na bezczynność. Z tych przyczyn Sąd uznał, że skarga Burmistrza Ż. podlegała odrzuceniu również ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania, ocenianej na gruncie przepisu szczególnego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność wniesionej przez Burmistrza skargi w oparciu o przepis art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w., to również podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. bowiem interes prawny wnoszącego skargę nie został naruszony stosownie do wymagań art. 64 ust. 1 w zw. z odpowiednio stosowanym art. 63 u.w.a.r.w. W skardze Burmistrz Ż. nie przytoczył żadnych okoliczności lub przepisów prawa, które mogłyby świadczyć o tym, że posiada uprawnienia lub interes prawny na tle podstawy prawnej wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu sygnalizowanego przez niego naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 98a ust. 1 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy i art. 24f ust. 1 u.s.g.). Tym bardziej, nie zostało wykazane, że interes prawny lub uprawnienie zostały zarzucaną skargą bezczynnością naruszone. W tym zakresie Sąd uznał, że podstawą do odrzucenia skargi pozostawał również art. 58 1 pkt 5a P.p.s.a. Alternatywnie, zdaniem Sądu, podstawą do odrzucenia skargi pozostawał przepis art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., dotyczący niedopuszczalności skargi z innych przyczyn. Można bowiem uznać, że już na podstawie treści skargi oraz akt sprawy możliwe jest stwierdzenie, iż skarżący, nie powołując się własny interes prawny lub uprawnienie wynikające z przepisów prawa oraz nie wykazując ich naruszenia, nie spełnił warunku posiadania legitymacji skargowej, o której mowa w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Burmistrz Miasta Ż. podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie, że art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. daje podstawy prawne do wywodzenia możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu nadzoru w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g., 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarga na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania, na podstawie art. 98a ust. 2 u.w.a.r.w., zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego, nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz przyjęcie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone, stosowanie do wymagań przepisu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., co skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 5a i 6 P.p.s.a.). W tym względzie podniesiono, że zarówno z treści skargi, jak i akt sprawy wynika, iż zarzucana bezczynność Wojewody narusza interes prawny Burmistrza Miasta Ż. jako jedynego udziałowca spółki miejskiej [...] Sp. z o.o., na gruncie której radny prowadził działalność gospodarczą. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., należy uznać za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji o braku na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu umożliwiającego merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego. Powołany przepis stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. wymieniono: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia (pkt 2 i 3) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4). Należy podkreślić, że konstrukcja art. 3 § 2 pkt 2-4 P.p.s.a. określając katalog form działania organów administracji, które mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - nie pozwala na ujęcie w nim zarządzeń zastępczych wydawanych przez wojewodę. Należy zauważyć, że zarządzenie zastępcze jest szczególnym środkiem nadzoru sprawowanego nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Jego zastosowanie wywołane brakiem reakcji na wezwanie do podjęcia uchwały, w niniejszej sprawie stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, oznacza zastąpienie uchwały z wszelkimi skutkami dla tego aktu przewidzianymi. Tego typu formy władczej ingerencji w sferze prawa administracyjnego zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. (akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego), do którego nie odwołał się ustawodawca formułując w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. uprawnienie sądu administracyjnego do rozpoznania skarg na bezczynność. Co więcej, konsekwencją tego unormowania jest uregulowana w art. 149 § 1 P.p.s.a. kompetencja sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność, która została wyraźnie zawężona do skarg na bezczynność "w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a". Z tego względu za nieuzasadnione należało uznać argumenty skargi kasacyjnej opierające się na stwierdzeniu, że podstawą rozpoznania skargi na bezczynność organu nadzoru w zakresie wydania zarządzenia zastępczego jest art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Uznając następnie za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przepisy te nie mogły stać się podstawą przyjęcia, że objęta skargą bezczynność wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak stanowi art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z mocy art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w. przepis art. 63 tej ustawy stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Należy zauważyć, że w przywołanym przepisie mowa jest o czynnościach nakazanych prawem, co oznacza obowiązek ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek odpowiedniego zachowania organu nadzoru, przy uwzględnieniu istoty i ustrojowego znaczenia kompetencji wojewody umożliwiających ingerencję w chronioną prawem samodzielność samorządu terytorialnego. Sposób wykonywania przez wojewodę nadzoru wyrażany jest bowiem jako uprawnienie do stosowania środków nadzoru w sytuacjach określonych przez przepisy prawa. W przypadku aktu nadzoru wojewody w formie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego brak jest przepisu formułującego obowiązek wydania takiego aktu. Wydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzedza analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, która jedynie w wyniku uznania, że zachodzą przesłanki do wygaszenia mandatu, w sytuacji braku podjęcia przez radę uchwały w tym przedmiocie, daje podstawę do wydania zarządzenia zastępczego. Nie oznacza to zatem, że istnieje prawny obowiązek zakończenia postępowania prowadzonego przez wojewodę wydaniem aktu nadzoru zastępującego w tym przedmiocie uchwałę organu stanowiącego. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji stwierdzając, iż przepisy szczególne nie dają podstawy do wyprowadzenia uprawnienia sądu do rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność wojewody w przedmiocie wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego, nie naruszył art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. W tej sytuacji argumenty skargi kasacyjnej dotyczące kwestii spełnienia przesłanki określonej w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. formułującej wymóg posiadania interesu prawnego, którego naruszenie legitymowało Burmistrza Miasta Ż. do wniesienia skargi, pozostają bez znaczenia dla wyniku przedstawionej sprawy. Tym niemniej stwierdzić należy, że powoływany w skardze kasacyjnej fakt, iż Miasto Ż. jest jedynym udziałowcem spółki, na której gruncie radny prowadził działalność gospodarczą, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, że zarzucana bezczynność organu nadzoru godziła w uprawnienia bądź obowiązki miasta znajdujące swą podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Zauważyć trzeba, że Burmistrz, tak w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, nie wskazuje w czym upatruje związek pomiędzy bezczynnością organu nadzoru a własną, indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją. Obowiązek wykazania powyższego spoczywa zaś na skarżącym. Stwierdzić zatem należało, że brak wskazania normy prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualnie prawa lub obowiązki, dodatkowo czynił bezskutecznym argumenty o nieprawidłowej ocenie dokonanej przez Sąd I instancji w tym zakresie. Niezależnie od powyższych argumentów należy podnieść, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wojewody [...] z 1 lutego 2016 r. adresowane do Burmistrza Ż., z którego wyraźnie wynika, iż organ nadzoru nie znalazł wystarczających podstaw do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego i dlatego odstąpił od jego wydania. Oznacza to brak bezczynności w działaniu Wojewody. Skarżący domaga się zatem wydania przez Wojewodę rozstrzygnięcia o określonej treści, co również wykracza poza zakres orzekania w sprawach skarg na bezczynność organu. Z tych powodów przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne i Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W odniesieniu do wniosku Wojewody [...] o zasądzenie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 P.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 P.p.s.a. Dlatego też w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W innych zatem przypadkach sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Jednocześnie należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.