I OSK 450/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 569/16 w sprawie ze skargi J. K. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 289/12 oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 569/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku J. K. w przedmiocie uzupełnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 569/16 w sprawie ze skargi J. K. na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 289/12, uzupełnił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 569/16 w ten sposób, że po punkcie 3. dodał punkt 3a. o treści "oddala skargę w pozostałym zakresie". Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. K. (dalej skarżąca), reprezentowana przez adwokata K. N. (dalej pełnomocnik), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi [...] (dalej Prezydent) w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 289/12 (dalej wyrok I SAB/Wa 289/12), mocą którego Sąd uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]", [...], działka nr [...] – w terminie dwu miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Dodatkowo skarżąca domagała się przyznania jej od organu sumy pieniężnej w kwocie 18.700 zł, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i zasądzenia kosztów procesu. Pismem z 4 maja 2016 r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wydanie w trybie art. 154 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej ppsa), zastępczego orzeczenia merytorycznego. Skarżąca domagała się od Sądu ustalenia, że jest uprawniona do otrzymania od Prezydenta [...] tytułem 1/2 części odszkodowania za przedmiotową działkę, kwoty równej 1/2 części wartości nieruchomości wynikającej ze znajdującego się aktach sprawy operatu szacunkowego. W ocenie skarżącej, jeżeli organ zlecił sporządzenie operatu, a następnie nie wniósł do niego uwag, to niewątpliwie uznał nie tylko zasadność złożonego wniosku odszkodowawczego, ale również wysokość należnego stronie odszkodowania za sporną nieruchomość. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 569/16 (dalej wyrok z 25 lipca 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1. wymierzył Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 7.000 zł; 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej J. K. sumę pieniężną w wysokości 3000 zł; 4. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpis wyroku z 25 lipca 2016 r. wraz z uzasadnieniem doręczono skarżącej dnia 30 sierpnia 2016 r. Dnia 13 września 2016 r. pełnomocnik, wniósł o uzupełnienie zapadłego w sprawie wyroku z 25 lipca 2016 r., przez wydanie w trybie art. 154 § 2 ppsa zastępczego orzeczenia merytorycznego, w zakresie w jakim strona wnosiła o to pismem z 4 maja 2016 r. Skarżąca wskazała, że Sąd ogłaszając wyrok, błędnie przeoczył ów wniosek i nie zamieścił w sentencji wyroku stosownego rozstrzygnięcia odnoszącego się do przyznania stronie odszkodowania za nieruchomość, na co zresztą sam wskazał w uzasadnieniu orzeczenia. [Pismem z 29 września 2016 r. skarżąca uzupełniła uzasadnienie wniosku z 13 września 2016 r.]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 569/16 (dalej wyrok z 28 października 2016 r.), na podstawie art. 151 i art. 154 § 2 w zw. z art. 157 § 1 ppsa, orzekł jak w punkcie 3a sentencji wyroku. W uzasadnieniu wyrok z 28 października 2016 r. Sąd I instancji wskazał, że wniosek o uzupełnienie wyroku z 25 lipca 2016 r., zasługuje na uwzględnienie. Strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu (art. 157 § 1 ppsa). Z brzmienia art. 157 § 1 ppsa jednoznacznie wynika, że uzupełnienie wyroku dotyczy wyłącznie jego sentencji, nie zaś uzasadnienia, które zawiera motywy rozstrzygnięcia Sądu. Wniosek o uzupełnienie wyroku nie może zmierzać do zmiany, czy też uzupełnienia treści merytorycznej jego uzasadnienia przez zamieszczenie w nim określonych kwestii objętych żądaniem strony. Ewentualne braki uzasadnienia mogą być kwestionowane wyłącznie w drodze postępowania kasacyjnego. Z treści wyroku z 25 lipca 2016 r. wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zawarł w nim rozstrzygnięcia, co do zawartego w uzupełniającym skargę piśmie z 4 maja 2016 r. W piśmie tym strona domagała się wydania w trybie art. 154 § 2 ppsa zastępczego orzeczenia merytorycznego, odnoszącego się do kwestii uprawnienia skarżącej do 1/2 odszkodowania za sporną nieruchomość, obliczonego na podstawie znajdującego się aktach sprawy operatu szacunkowego. Zasadnym było zatem uzupełnienie wydanego wyroku w powyższym zakresie, w ten sposób, że po punkcie 3 sentencji wyroku Sąd dodał pkt 3a o treści "oddala skargę w pozostałym zakresie". Przechodząc do oceny merytorycznej wniosku skarżącej z 4 maja 2016 r., Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do jego uwzględnienia i zastosowania przez Sąd art. 154 § 2 ppsa, i orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącej do otrzymania połowy odszkodowania należnego jej na postawie sporządzonego przez organ operatu szacunkowego. Art. 154 § 2 ppsa stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 1, czyli niewykonaniu przez organ wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Z art. 154 § 2 [zd. 1 ppsa] wynika zatem, że Sąd wymierzając organowi grzywnę może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku jedynie wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy, a ponadto jeżeli okoliczności faktyczne i prawne nie budzą uzasadnionych wątpliwości. W doktrynie podkreśla się, że ów przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa tj. skarg na akty lub czynności organów administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że przesłanka charakteru sprawy, o której mowa w art. 154 § 2 ppsa, wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których "(...) chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne, 2009, s.176). Skarżąca nie może oczekiwać, by w rozpatrywanej sprawie Sąd rozstrzygał o jej prawach do otrzymania konkretnego odszkodowania. Sam fakt sporządzenia na zlecenie organu operatu szacunkowego, nie przesądza, ani o treści mającej być wydanej decyzji, ani tym bardziej o wysokości zawartego w niej odszkodowania. Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej zastosowania art. 154 § 2 ppsa. Skarga we wskazanej części podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną wywiodła J. K., reprezentowana przez adwokata K. N., zaskarżając wyrok z 28 października 2016 r. w całości, zarzucając wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisu postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 154 § 2 zd. 1 ppsa przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne niezastosowanie, polegające na oddaleniu wniosku skarżącej o wydanie przez Sąd, "w zastępstwie" opieszałego organu skarżonego, orzeczenia ustalającego uprawnienie skarżącej do otrzymania od tegoż organu skarżonego, tytułem 1/2 części "zaległego" odszkodowania za przedmiotową wywłaszczoną działkę kwoty równej 1/2 wartości działki wynikającej z operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu i zalegającego w aktach sprawy administracyjnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie w tej części wyroku reformatoryjnego, względnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu skarżonego na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg przepisów obowiązujących (100zł+50%x480zł= 340 zł); rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zarzut naruszenia art. 154 § 2 zd. pierwsze ppsa nie jest usprawiedliwiony. W myśl art. 154 § 2 zd. pierwsze ppsa sąd orzekający w sprawie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że przepis ten kształtuje uprawnienie, a nie obowiązek sądu merytorycznego orzekania w sprawie. Warunki skorzystania z tego uprawnienia zakreśla sam przepis, który uzależnia powyższe od: niewykonania wcześniejszego wyroku uwzględniającego skargę, charakteru sprawy, istnienia niebudzących uzasadnionych wątpliwości okoliczności faktycznych i prawnych. Zastosowanie przez sąd przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie będzie możliwe po stwierdzeniu, że wszelkie wymagane przepisami warunki zostały spełnione w określonym stanie faktycznym. Instrument ochrony praw jednostki w postaci stosowania przez sądy administracyjne prawa materialnego i rozstrzygania sprawy nie może być wykorzystywany w sytuacjach, w których istotne aspekty stanu faktycznego pozostają jeszcze do wyjaśnienia. W doktrynie trafnie zauważa się, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne, 2009 r., s. 176; aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2017, s. 698, nb 36) Tym bardziej więc, odpowiedniej rozwagi i powściągliwości wymaga sytuacja, w której Sąd miałby orzekać o wypłacie odszkodowania przyjmując domniemanie, jak sama zauważa skarżąca kasacyjnie, że organ nie powziął żadnych wątpliwości co do poprawności kwoty wynikającej z operatu szacunkowego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że okoliczności rozpoznawanej sprawy nie pozwalały na dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie uprawnienia skarżącej do wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną przy dawnej ul. [...] w [...]. Nie sposób przyjąć, by zaskarżony wyrok uzupełniający został wydany z naruszeniem art. 154 § 2 zd. pierwsze ppsa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.