I SA/Wa 569/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt I SAB/Wa 289/12 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej J. K. sumę pieniężną w wysokości [...] ([...]) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca J. K., reprezentowana przez K. N., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta [...] w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 289/12, mocą którego Sąd uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...] Nr [...]",[...], działka nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Dodatkowo Skarżąca domagała się przyznania jej od organu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz zasądzenia kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w związku z opracowanym operatem szacunkowym z dnia [...] grudnia 2015 r. odszkodowanie za nieruchomość przyznane zostanie po zabezpieczeniu środków finansowych na ten cel, do dnia [...] sierpnia 2016 r. W pismach z dnia [...] maja 2016 r. Skarżąca wniosła dodatkowo o orzeczenie przez Sąd w trybie art. 154 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że jest ona uprawniona do otrzymania od organu skarżonego, tytułem ½ części odszkodowania za przedmiotową działkę, kwoty równej ½ wartości działki wynikającej ze znajdującego się aktach sprawy operatu szacunkowego. Ponadto Strona wskazała, że organ przez ponad pół roku nie przekazywał do organu skargi. Rezygnuje jednak z wnoszenia dodatkowej skargi tym razem na nieprzekazanie przez organ skargi do sądu, prosząc jednocześnie o pilne rozpatrzenie jej sprawy na niewykonanie wyroku. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie Skarżąca zmodyfikowała żądanie wnioskując ponadto o ukaranie organu grzywną w symbolicznej wysokości. W wyniku analizy akt sprawy Sąd orzekający ustalił, że wyrokiem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 289/12, tutejszy Sąd nakazał organowi rozpoznanie wniosku odszkodowawczego Skarżącej dotyczącego nieruchomości warszawskiej i wydanie decyzji w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych. Akta zwrócono w dniu [...] listopada 2012 r. Wyznaczony termin ten nie został jednakże dotrzymany. W konsekwencji, na wniosek Skarżącej Sąd wyrokiem z dnia 26 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 990/13, ukarał organ za zaniechanie wykonania jego orzeczenia grzywną w wysokości [...] zł. Pomimo wydania powyższego wyroku, Organ nie zakończył sprawy merytorycznie, ale postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], zawiesił toczące się postępowanie, do czasu ustalenia następców prawnych zmarłego V. S. Powyższe postanowienie uchylone zostało przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], który uznał, że świadczenie pieniężne jakiego domaga się strona, jest świadczeniem podzielnym, dlatego też organ może procedować w zakresie zaspokojenia części wierzytelności, niezależnie od pozostałych osób uprawnionych. W następstwie kolejnego wniosku Skarżącej, Sąd wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 230/15 ukarał Prezydenta [...], grzywną w wysokości [...] zł., uznając podobnie jaki i Wojewoda, że zgłoszone żądanie zapłaty sumy pieniężnej ma charakter podzielny, co oznacza, że J. K. może skutecznie domagać się zaspokojenia przysługującej jej części należności. Wobec dalszej bezczynności Organu, Skarżąca pismem z dnia [...] września 2015r., wezwała Prezydenta [...] do wykonania wyroku z dnia 25 września 2012 r. W dniu [...] grudnia 2015r. sporządzony został nowy operat szacunkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego art. 154 § 1 p.p.s.a wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że wyrokiem z dnia 25 września 2012r. sygn. I SAB/Wa 289/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta [...] i zobowiązał ten organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za sporną nieruchomość [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Pomimo uprawomocnienia się tego orzeczenia oraz upływu terminu jego wykonania, jak również wymierzenia grzywny w oparciu o wydany na żądanie Skarżącej wyrok z dnia 26 czerwca 2013r. sygn I SA/Wa 990/13, którym tutejszy Sąd ukarał organ za zaniechanie wykonania jego orzeczenia grzywną w wysokości [...] zł. Prezydent nie rozpoznał wniosku odszkodowawczego. W następstwie kolejnego wniosku Skarżącej, Sąd wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015r. sygn. akt I SA/Wa 230/15, ukarał Prezydenta [...] grzywną w wysokości [...] zł . Wskazane orzeczenie także nie doprowadziło do wydania decyzji w sprawie. Wobec dalszej bezczynności Skarżąca wezwała Prezydenta [...] do wykonania wskazanego wyżej wyroku (pismo z dnia [...] września 2015r.). Stosownie do art. 154 § 6 powołanej ustawy, grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. (MP z 2016 r. poz. 145), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2015 r. wyniosło 3899,78 zł. W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc przede wszystkim pod uwagę fakt zaniechania wydania przez organ decyzji pomimo pozostawania w obrocie prawnym dwóch wyroków wymierzających organowi grzywny, z tego tytułu, odpowiednio w wysokości [...] zł. oraz [...] zł. oraz długość przekroczenia wyznaczonego wyrokiem z dnia 25 września 2012r., terminu na załatwienie sprawy, Sąd uznał wbrew żądaniu skargi, że grzywna w wysokości [...] zł. jest adekwatną sankcją dla Prezydenta [...] za niewykonanie przedmiotowego wyroku. Orzeczenie o grzywnie w wymiarze symbolicznym stanowiłoby bowiem, zdaniem Sądu, akceptację jawnego lekceważenia przez organ zasady praworządności, jako elementarnej zasady jego działania. Wskazać również należy, że w myśl przepisu art. 154 § 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. W ocenie Sądu bezczynność organu po wyroku z dnia 25 września 2012r ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za takim stanowiskiem przemawia zarówno długość trwającego postępowania jak i zignorowanie zarówno orzeczenia sądowego zobowiązującego organ do wydania decyzji jak i obu wyroków wymierzających grzywnę za zaistniałe zaniechanie. Oceniając zwłokę organu w świetle okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaniem przez Prezydenta [...] wielkiej liczby analogicznych spraw oraz znanych Sądowi przeszkód natury finansowej, Sąd zauważa, że czynią one znacznie utrudnionym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jednakże powyższe nie wpływa na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów zwłaszcza w świetle dotychczasowego przebiegu postępowania w niniejszej sprawie. Analizując całokształt okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał także za zasadną skargę w zakresie zawartego w niej wniosku o przyznanie Skarżącej od organu sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 154 § 7 p.p.s.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość został złożony w październiku 2007 r., a zatem oczekuje na rozpatrzenie od blisko 9 lat. Zaznaczenia wymaga, że orzeczenia dyscyplinujące Prezydenta [...] w zakresie nałożonego na niego obowiązku Sąd feruje bezskutecznie od 2012 r. W tej sytuacji – zdaniem Sądu - adekwatną sankcją dla organu jest nie tylko uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący lecz także nałożenie na ten organ obowiązku zapłacenia na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie wskazanej w sentencji wyroku. Wobec dotychczasowej opieszałości Prezydenta uznać bowiem należy, że obowiązek ten będzie odpowiednim środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Jednoczenie podkreślić trzeba, że przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu [...], nie dysponując jednocześnie środkami finansowymi na zaspokojenie wszystkich uzasadnionych roszczeń. A zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że pochopne nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych, zwłaszcza w maksymalnej wysokości, byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie ustrzegł się błędu. Nie zamieścił bowiem w treści rozstrzygnięcia zapisu o oddaleniu skargi w części dotyczącej wniosku Skarżącej o ustalenie przez Sąd w trybie art. 154 § 2 p.p.s.a, o uprawnieniu Skarżącej do [...] odszkodowania za przedmiotową działkę obliczonego na podstawie znajdującego się aktach sprawy operatu szacunkowego. Wskazane żądanie mogłoby być bowiem uwzględnione jedynie w przypadku gdyby pozwalał na to charakter sprawy. W sprawach dotyczących skargi na niewykonanie wyroku wydanego w trybie art. 149 p.p.s.a, w którym sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu, przepis art. 154 § 2 p.p.s.a, może być stosowany, ale jedynie w zakresie wynikającym z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, czyli w sprawach dotyczących innych niż decyzje i postanowienia aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (por. B. Dauter i inni, Prawo o postępowaniu, 2009 r., s. 408). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takiego przypadku nie dotyczy. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że przesłanka charakteru sprawy, o której mowa w art. 154 § 2 p.p.s.a, wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których "(...) chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji publicznej" (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne, 2009 r. s.176). Skarżąca nie mogła zatem oczekiwać, aby w niniejszej sprawie Sąd rozstrzygał o jej prawach do otrzymania konkretnego odszkodowania. Sam fakt sporządzenia operatu szacunkowego na zalecenie organu, nie przesądza bowiem, ani o treści decyzji, ani tym bardziej o wysokości zawartego w niej odszkodowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 oraz art. 200 i 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.