IV SA/Wa 1643/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. i K. R. na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...] postanawia: odrzucić skargę. W piśmie z dnia 30 maja 2016 r. A. R. i K. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr 50 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podał, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] obręb [...] o pow. 0,1158 ha. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest domem jednorodzinnym, w którym skarżący mieszkają. Utworzony na mocy zaskarżonego rozporządzenia obszar ograniczonego użytkowania (OOU 2007) objął powyższą nieruchomość skarżących. Tym samym skarżący zostali dotknięci wszelkimi ograniczeniami przewidzianymi w treści tego aktu, a przede wszystkim: - koniecznością znoszenia zatrucia środowiskowego powodowanego przez starty i lądowania samolotów (legalizacja immisji hałasu lotniczego), - obowiązkiem wybudowania zabezpieczeń akustycznych w budynku, - ograniczeniami inwestycyjnymi dotyczącymi zarówno ich terenu, jak i sąsiedztwa. Z uwagi na fakt, że rzeczony akt prawny ograniczył skarżących w sferze prawa własności, dlatego, w ocenie pełnomocnika, skarżący mają interes prawny w stwierdzeniu nieważności inkryminowanego rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik stwierdził, że w obecnym stanie prawnym obszar ograniczonego użytkowania wokół Portu Lotniczego [...] w [...] konstytuuje uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z 2011 r. Niewątpliwie zatem akt prawny jakim było rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z 2007 r. już nie obowiązuje. Nie oznacza to jednak, w ocenie pełnomocnika, że obszar ograniczonego użytkowania z 2007 r. nie może jeszcze wywołać skutków prawnych. Kwestionowane rozporządzenie jest aktem, który nadal mógłby wywołać skutki w związku z instytucją unieważnienia indywidualnej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa. Wydanie bowiem pozytywnej decyzji na budowę budynku mieszkalnego w strefie obszaru ograniczonego użytkowania z 2007 r. jest w sposób oczywisty i rażący sprzeczne z postanowieniami § 4 ust. 1 pkt 1 wskazanego aktu. Decyzje te należałoby więc uznać za dotknięte pierwotną wadą nieważności zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa. Nadto pełnomocnik podał, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie III CZP 34/15 uznał rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z 2007 r. za akt prawny obowiązujący do momentu wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z 2011 r. Stanowisko to stało się powodem oddalenia kilkudziesięciu pozwów o odszkodowania złożonych przez mieszkańców obszaru ograniczonego użytkowania z powołaniem się na rzekomy upływ dwuletniego terminu zawitego liczonego od dnia wejścia w życie rozporządzenia Wojewody nr [...] z 2007 r. Dlatego, zdaniem pełnomocnika, istnieje interes publiczny w przesądzeniu o funkcjonowaniu w obrocie prawnym zaskarżonego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę jako niedopuszczalną "z innych przyczyn" należało odrzucić ze względu na utratę bytu prawnego kwestionowanego rozporządzenia przed jej wniesieniem. Przedmiotem skargi jest rozporządzenie Wojewody [...] z dnia 7 sierpnia 2007 r. nr [...], wydane na podstawie art. 135 § 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm. [obecnie jest to Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.]), które w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) stanowi akt prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej. Rozporządzeniem tym Wojewoda utworzył obszar ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...]. Powołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który w dniu wydania tego rozporządzenia stanowił, że obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia. Przepis art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zawierający upoważnienie do ustanawiania obszarów ograniczonego użytkowania, został zmieniony przez art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 z późn. zm.). W wyniku tej zmiany kompetencje do wydawania aktów w tym zakresie przeszły z dniem 1 stycznia 2008 r. z wojewodów na sejmiki województw, które miały je wydawać w formie uchwały. Omawiany art. 135 ust. 2 poddany został kolejnej nowelizacji, obowiązującej od dnia 15 listopada 2008 r., dokonanej w art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), jednakże w ramach tej nowelizacji nie uległa zmianie właściwość sejmiku województwa i forma uchwały do ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Zmiana ta polegała na zastąpieniu odesłania do pojęcia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływania na środowisko, jako określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 (tej ustawy), na odesłanie do pojęcia przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jako określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższe oznacza, że właściwość organu do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz określenie formy aktu utworzenia takiego obszaru – przez sejmik województwa w drodze uchwały – określone zostało już z dniem 1 stycznia 2008 r. powołaną wyżej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. O dalszym obowiązywaniu dotychczasowych rozporządzeń wojewodów rozstrzygał art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, stanowiąc o utrzymaniu ich w mocy do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Rozważyć należy zatem, jaki wpływ na obowiązywanie rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...] miało wejście w życie w dniu 15 listopada 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Problem utraty mocy wiążącej przez akty prawa miejscowego, wydane na podstawie art. 135 § 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska po dniu 15 listopada 2008 r., był już rozważany w orzecznictwie zarówno administracyjnym jak i cywilnym. W niektórych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z potrzebą merytorycznej kontroli rozporządzenia nr [...] przez sąd administracyjny przyjmowano, że rozporządzenie to utraciło moc z dniem 15 listopada 2008 r. i dlatego odpadł przedmiot takiej kontroli, co prowadziło do konieczności umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 445/09 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że kwestionowane rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...] zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z dniem 15 listopada 2008 r. nastąpiła wyraźna zmiana treści tego przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...] i równocześnie ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy tego rozporządzenia lub w ogóle przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowi art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, to wskazane rozporządzenie nr [...] stało się nieaktualne. Skoro zaskarżone rozporządzenie stało się nieaktualne z dniem 15 listopada 2008 r. (a więc po wniesieniu skargi do WSA, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd I instancji), to zniknął przedmiot kontroli sądowej, a w konsekwencji postępowanie Sądów obu instancji stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/07 (dostępnym na wskazanej wyżej stronie internetowej) podjął się merytorycznej kontroli rozporządzenia nr [...] i nie umorzył postępowania administracyjnego w tym zakresie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że rozporządzenie to nie utraciło mocy obowiązującej wraz z nowelizacją art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. Sąd stwierdził, że skoro nie zostały wydane nowe przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko precyzujące przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to oznacza, że pojęcie to należy odnosić do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w dotychczasowym rozporządzeniu z dnia [...] listopada 2004 r., i dlatego materialnoprawny zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem o utworzeniu obszaru ograniczonego użytkowania określony w art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jaki obowiązywał przed dniem 15 listopada 2008 r., nie uległ zmianie na skutek nowelizacji tego przepisu. Nie uległy także zmianie wytyczne zawarte w art. 135 ust. 2 tej ustawy do wydania aktu prawa miejscowego, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżone rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] nie utraciło mocy obowiązującej z dniem 15 listopada 2008 r. w ramach § 32 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 [obecnie jest to Dz. U. z 2016 r. poz. 283]). Natomiast w ocenie Sądu Najwyższego, istnieją zasadnicze argumenty przemawiające za przyjęciem, że rozporządzenie nr [...] nie utraciło mocy z dniem 15 listopada 2008 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. i zmianą ujęcia treści art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt III CZP 34/15 (LEX nr 1746312) argumenty takie wynikają przede wszystkim z ukształtowanego już w tym zakresie orzecznictwa Sądu Najwyższego. W uchwale tej Sąd Najwyższy powołał się na własny wyrok z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt I CSK 509/11, w którym stwierdzono, że rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] nie utraciło mocy obowiązującej także po kolejnej zmianie art. 135 ust. 2 dokonanej ustawą z dnia 3 października 2008 r., która weszła w życie z dniem 15 listopada 2008 r. W jej następstwie nie doszło do modyfikacji zakresu spraw przekazanych tym przepisem do uregulowania w akcie prawa miejscowego, nie uległy zmianie wytyczne dotyczące treści tego aktu w rozumieniu § 32 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z zawartą w tym przepisie regułą walidacyjną, która na podstawie § 147 tego rozporządzenia ma odpowiednio zastosowanie do aktów prawa miejscowego, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego, jakim jest w omawianym stanie prawnym art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska. Mimo nowelizacji Prawa o ochronie środowiska w opisanym zakresie, rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie utraciło więc mocy obowiązującej. Dopiero w razie zmiany treści przepisu upoważniającego po wydaniu aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące tego aktu, należy przyjąć, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie odpowiedniego przepisu upoważniającego. W dalszym uzasadnieniu wspomnianej uchwały Sąd Najwyższy odwołał się do własnego wyroku z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 421/10, w którym, po analizie legislacyjnych przyczyn zmiany treści art. 135 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., wyjaśniono, że nie wpłynęły one na zakres przedmiotowy regulacji o ustanowieniu obszaru ograniczonego użytkowania, a ingerencja ustawodawcy w treść art. 135 tej ustawy miała charakter jedynie redakcyjny, a nie merytoryczny. Podobne stanowisko wyrażono w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II CSK 586/11. Wyjaśniono tam szerzej m.in. cel i konsekwencje zmiany art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietna 2001 r. w art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Przy okazji zmiany art. 135 ust. 2 ustawodawca wprawdzie wprost nie wypowiedział się co do obowiązywania aktów prawa lokalnego, dla których art. 135 stanowił podstawę ich wydania, nie oznacza to jednak, że wspomniana nowelizacja spowodowała utratę mocy obowiązującej rozporządzenia wojewody. Nie bez znaczenia pozostaje także zasada zachowania ciągłości legislacyjnej w zakresie aktów prawa lokalnego. Jeżeli zatem Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] dotyczącą utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r., oznaczało to założenie honorowania wcześniejszego stanu prawnego w odniesieniu do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, ukształtowanego rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...]. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy stwierdził, że rozporządzenie utraciło moc dopiero z dniem wejścia w życie tej uchwały. Mimo rozbieżności stanowisk zajmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, co do daty utraty mocy obowiązującej rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., czy utraciło ono byt prawny z dniem 15 listopada 2008 r., czy dopiero z dniem wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...], poz. [...]), to niezależnie w jakiej dacie inkryminowane rozporządzenie utraciło moc obowiązującą, istotne jest, że w dniu wnoszenia rozpoznawanej skargi do Sądu, tj. w dniu 1 czerwca 2016 r. przedmiotowe rozporządzenie już nie obowiązywało ze względu na ukształtowanie stanu prawnego uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe prowadzi do wniosku, że skoro zaskarżone rozporządzenie utraciło byt prawny przed wniesieniem niniejszej skargi do Sądu, to takie już nieobowiązujące rozporządzenie w dniu wnoszenia skargi nie może być przedmiotem kontroli sądowej. Skoro zaskarżone rozporządzenie utraciło moc obowiązującą przed wniesieniem skargi do Sądu, to w dniu jej wnoszenia nie istniał przedmiot kontroli sądowej, a w konsekwencji prowadzenie tej kontroli przez Sąd stało się niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Sąd orzekł jak w sentencji.