II OSK 2614/16

Dnia 1 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 42/16 w sprawie ze skargi A. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną, Wyrokiem z 26 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu sygn. II SAB/Op 42/16 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie zmiany stanu wody na gruncie 1) umarzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4) wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. grzywnę w wysokości 2 000 (dwóch tysięcy) złotych, 5) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej A. N. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W decyzji z [...] lipca 2014 r., nr [...], Burmistrz N. (dalej: organ I instancji) umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W dniu 18 sierpnia 2014 r. (data wpływu) organ I instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: SKO w Opolu, Kolegium) odwołanie A. N. od powyższej decyzji wraz z aktami sprawy. W piśmie z 18 września 2014 r. Kolegium, na podstawie art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z zm., dalej: k.p.a.), przedłużyło termin rozpoznania sprawy z odwołania skarżącej do 28 listopada 2014 r. Jako przyczynę zwłoki organ wskazał trudności organizacyjne wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium. W dniu 28 listopada 2014 r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym zespół orzekający Kolegium postanowił odroczyć rozpatrzenie sprawy w celu wezwania organu I instancji do dostarczenia brakujących akt sprawy. W piśmie z 23 grudnia 2014 r. Kolegium wezwało Burmistrza N. do przekazania brakujących dokumentów, zakreślając 7-dniowy termin na wykonanie wezwania. Jednocześnie Kolegium zawiadomiło strony, na podstawie art. 36 k.p.a., o nowym terminie załatwienia sprawy do 19 stycznia 2015 r., wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. W dniu 7 stycznia 2015 r. Burmistrz N. udzielił odpowiedzi w żądanym zakresie. W piśmie z 27 stycznia 2015 r. SKO w O. wezwało skarżącą o wyjaśnienie kwestii związanej z dokumentacją przekazaną przez A. N. przy piśmie z 16 stycznia 2015 r. i ewentualne jej przekazanie. Równocześnie, na podstawie art. 36 k.p.a., organ odwoławczy wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy do 27 lutego 2015 r., podając jako przyczynę zwłoki konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. W piśmie z 30 stycznia 2015 r. (2 luty 2015 r. - data wpływu do Kolegium) skarżąca udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu. W dniu 3 marca 2015 r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym zespół orzekający Kolegium postanowił odroczyć rozpatrzenie sprawy w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W piśmie z 6 marca 2015 r. Kolegium zwróciło się do skarżącej o udzielenie kolejnych wyjaśnień w kwestii dokumentacji przekazanej organowi I instancji oraz wyznaczyło nowy termin rozpoznania sprawy do 31 marca 2015 r. Jako przyczynę zwłoki SKO w O. wskazało konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Przy piśmie z 27 marca 2015 r. (1 kwietnia 2015 r. - data wpływu do Kolegium) skarżąca przekazała organowi odwoławczemu brakującą dokumentację. W dniu 1 kwietnia 2015 r. odbyło się posiedzenie niejawne, na którym skład orzekający Kolegium postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W piśmie z 17 sierpnia 2015 r. (21 sierpnia 2015 r. - data wpływu do Kolegium) skarżąca, w związku z brakiem informacji na temat rozstrzygnięcia sprawy w terminie określonym w art. 35 oraz art. 36 k.p.a., wezwała organ odwoławczy o poinformowanie o wyniku postępowania. Kolejnym pismem z 8 kwietnia 2016 r. (12 kwietnia 2016 r. - data wpływu do Kolegium) skarżąca, ponownie wezwała organ odwoławczy o poinformowanie o wyniku postępowania oraz usunięcie naruszenia prawa w terminie 14 dni. W piśmie z 19 maja 2016 r. (20 maja 2015 r. - data wpływu do Kolegium) A. N., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność SKO w O. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu odwoławczego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 4) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 5) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy; 6) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę A. N. wskazała, że od momentu złożenia odwołania Kolegium nie wydało stosownej decyzji. Tym samym organ naruszył podstawowe zasady k.p.a. dotyczące terminów załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO w O. wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania w sprawie i podniosło, że nie pozostawało w bezczynności w związku z odwołaniem skarżącej. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że decyzja zapadła na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2015 r. podlega wysłaniu stronie dopiero po sporządzeniu jej pisemnego uzasadnienia. Kolegium dowodziło również, że datą wydania decyzji przez organ kolegialny jest dzień podpisania jej przez ostatniego członka składu orzekającego. Podjęta w sprawie decyzja jest opatrzona datą [...] kwietnia 2015 r., przy czym protokół z posiedzenia potwierdza, że właśnie w tym dniu odbyło się posiedzenie niejawne, na którym skład orzekający uzgodnił treść decyzji, opartej o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że do wydania decyzji doszło właśnie w tym dniu. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że wniesiona przez A. N. skarga dotyczy zarówno przewlekłości, jak i bezczynności, przy czym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zawarte w pismach z 17 sierpnia 2015 r. i z 8 kwietnia 2016 r., odnoszą się jedynie do bezczynności Kolegium. W związku z tym należy przyjąć, że skarga, w zakresie w jakim dotyczy przewlekłości postępowania, nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co jest formalnym warunkiem skuteczności skargi w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. W dniu 19 lipca 2016 r. Kolegium przesłało do Sądu oraz stron postępowania decyzję z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], którą uchyliło decyzję Burmistrza N. z [...] lipca 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 26 lipca 2016 r., sygn. II SAB/Op 42/16 wskazał, że skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. W ocenie Sądu I instancji, pismo skarżącej z 8 kwietnia 2016r., złożone do Kolegium, należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu I instancji, w piśmie tym skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na niezałatwienie sprawy, oczekując w tym zakresie reakcji organu, poprzez usunięcie naruszenia prawa w terminie 14 dni i poinformowanie o wyniku postępowania. Stosownie do powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., podlegała merytorycznej ocenie. Skład Sądu I instancji orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Sąd I instancji wyjaśnił, że z chronologii zdarzeń ustalonych na podstawie akt sprawy przedstawionych Sądowi I instancji, jednoznacznie wynika, że Kolegium działało opieszale, a czynności procesowe podejmowane były w zbyt długich odstępach czasu. Według Sądu I instancji, skoro odwołanie wpłynęło do organu 18 sierpnia 2014 r., to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego i rozpoczął się bieg miesięcznego terminu do załatwienia odwołania, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach, złożona w dniu 20 maja 2016 r. skarga jest w pełni uzasadniona, gdyż w momencie jej wniesienia skarżąca nie miała żadnej wiedzy, czy organ zamierza odnieść się do jej wezwania z 8 kwietnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca nie została też poinformowana o fakcie rozpatrzenia sprawy w dniu 1 kwietnia 2015 r. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji uznał za zasadny wniosek skarżącej o wymierzenie Kolegium grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej SKO w O. (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowane przez r. pr. S. K. zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji z 8 września 2016 r., sygn. II SAB/Op 42/16. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie obrazę: art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, a także art. 149 § 2 - w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a nadto art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, a w dalszej kolejności także - do stwierdzenia, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sprowadzające się do wniosku o naruszeniu przepisów art. 12, art. 35, art. 36, a także art. 8 k.p.a., co nadto doprowadziło do wymierzenia stronie przeciwnej grzywny, której wysokości Sąd I instancji nie umotywował w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy - w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy - SKO w O., wbrew ocenie Sądu I instancji, nie dopuściło się bezczynności ani przewlekłości w postępowaniu, a tym bardziej ich kwalifikowanych postaci. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, na skutek naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania doszło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, a także do stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia SKO w O. grzywny bez uzasadnienia jej wysokości. Mając powyższe na uwadze, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, zasądzenie na rzecz SKO w O. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto na podstawie art. 176 § 2 in fine p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, art. 17 ust. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm., dalej: u.s.k.o.), wyznacza sposób postępowania, w którym rozstrzygnięcie w sprawie zostaje podjęte na posiedzeniu niejawnym składu orzekającego (oraz odnotowane w protokole posiedzenia i urządzeniach ewidencyjnych Kolegium), a następnie sprawozdawca sporządza jego pisemne uzasadnienie. Kompletna decyzja zostaje podpisana przez członków składu orzekającego i podlega ekspedycji do strony. Po posiedzeniu, na którym rozstrzygnięto sprawę, Kolegium nie podejmuje żadnych czynności postępowania administracyjnego, gdyż sprawa została już rozstrzygnięta i konieczne jest jedynie wykonanie czynności materialnotechnicznej polegającej na wysłaniu decyzji do strony. Okres pomiędzy dniem posiedzenia niejawnego, a dniem wysłania decyzji odpowiadającej wymogom art. 107 k.p.a. nie może być traktowany jako okres bezczynności, gdyż organ odwoławczy nie posiada wówczas uprawnienia do prowadzenia postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, za niezasadną należy ocenić konkluzję Sądu I instancji, jakoby wydanie przez Kolegium decyzji w sprawie nastąpiło dopiero z chwilą jej wyekspediowania do strony. Skoro bowiem skład orzekający SKO w O. podjął rozstrzygnięcie w sprawie na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2015 r., to również z tym dniem należy wiązać datę wydania w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, trudności organizacyjne organu odwoławczego wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej Kolegium, należy w istocie traktować jako przyczyny niezależne od organu, usprawiedliwiające zwłokę w załatwieniu sprawy po myśli art. 35 § 5 k.p.a. W skardze kasacyjnej podkreślono również, że Kolegium nie jest podmiotem decyzyjnym w przedmiocie ustalania liczby członków, a oczywiste braki w tym zakresie stanowią poważną przeszkodę w modelowej realizacji zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. Wykonanie powierzonych Kolegium obowiązków jest uwarunkowane środkami finansowymi przyznawanymi corocznie z budżetu państwa, a nadto - zasobem kadrowym, jakim może dysponować, bowiem decyzje w tym względzie nie zależą od Prezesa Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., jak to stanowi art. 3 u.s.k.o., funkcjonuje jako państwowa jednostka budżetowa. Skarżący kasacyjnie organ podniósł także, że członek sprawozdawca opracowujący przedmiotową sprawę i sporządzający uzasadnienie decyzji skierowanej do skarżącej stale posiada w referacie (w sumie) około 100 spraw znajdujących się na różnych etapach postępowania administracyjnego oraz spraw rozstrzygniętych, w których należy sporządzić uzasadnienie orzeczenia. Stan ten ma charakter obiektywny, niezależny od SKO w O., bo związany z ilością spraw wpływających oraz stopniem ich złożoności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego/dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu; w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. W sytuacji wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, wyczerpanie środków zaskarżenia ma miejsce wtedy, gdy strona skarżąca przed wniesieniem skargi skorzysta z instrumentu prawnego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie środkiem zaskarżenia było wezwanie SKO w O. do usunięcia naruszenia prawa. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można wnosić w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że pismo skarżącej z 8 kwietnia 2016 r., złożone do SKO w O., należy uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., zarówno w zakresie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy. W piśmie tym bowiem skarżąca w sposób jednoznaczny wskazywała na niezałatwienie sprawy, oczekując w tym zakresie reakcji organu, poprzez usunięcie naruszenia prawa w terminie 14 dni i poinformowanie o wyniku postępowania. Stosownie do powyższego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził zatem, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, była dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. a w konsekwencji podlegała merytorycznej ocenie. W niniejszej sprawie odwołanie skarżącej wpłynęło do organu w dniu 18 sierpnia 2014 r. Pierwszym działaniem podjętym przez organ odwoławczy w toku tego postępowania było wystosowanie do skarżącej pisma, datowanego na dzień 18 września 2014 r. i wysłanego 19 września 2014 r., w którym wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 28 listopada 2014 r. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, według którego, wskazanie tak długiego terminu załatwienia sprawy w sytuacji, gdy upłynął już miesięczny termin do jej załatwienia i gdy organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych, ani wyjaśniających, stanowi o nieuprawnionym skorzystaniu z instytucji uregulowanej w art. 36 k.p.a. Powody podane przez organ w piśmie wyznaczającym nowy termin załatwienia sprawy, w postaci trudności organizacyjnych wynikających ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej, nie znoszą bowiem zaistniałego stanu przewlekłości. Dlatego działanie organu podjęte na tej podstawie prawidłowo Sąd I instancji ocenił jako pozorne. Zasadnie również argumentuje Sąd I instancji, że problem braku wystarczającej obsady organu rozpatrującego daną sprawę, nie stanowi przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Przewlekłe działania Kolegium wynikało także z odroczenia rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu w dniu 28 listopada 2014 r. w związku z koniecznością uzupełnienia akt sprawy i wystosowania w tym celu pisma do organu I instancji dopiero po prawie miesiącu od dokonanego odroczenia. Wskazać należy, że po udzieleniu odpowiedzi przez Burmistrza N. w dniu 7 stycznia 2015 r. organ odwoławczy podjął kolejną czynność dopiero w dniu 27 stycznia 2015 r., kierując pismo do skarżącej o nadesłanie dokumentacji i wyznaczając kolejny termin załatwienia sprawy na 27 lutego 2015 r. Wyznaczonego terminu załatwienia sprawy organ nie dotrzymał, ponieważ posiedzenie składu orzekającego odbyło się w dniu 3 marca 2015 r., na którym ponownie odroczono rozpatrzenie sprawy. Ma rację Sąd I instancji podnosząc, że brak jest również jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla ponad piętnastomiesięcznej zwłoki w doręczeniu skarżącej decyzji datowanej na dzień [...] kwietnia 2015 r. Z akt sprawy wynika, że rozpatrzenie odwołania przez zespół orzekający Kolegium nastąpiło na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2015 r., z którego został sporządzony jedynie protokół podpisany przez członków składu orzekającego. Decyzja na której widnieje data "[...] kwietnia 2015 r." wraz podpisami wszystkich członków składu orzekającego została wysłana do strony dopiero w dniu 19 lipca 2016 r. Powyższe wynika z adnotacji uwidocznionej na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie nie można mówić o wydaniu przez organ decyzji przed wniesieniem skargi przez skarżącą, gdyż fakt rozpatrzenia sprawy przez skład orzekający Kolegium na posiedzeniu, z którego spisany został protokół zawierający stanowisko zespołu orzekającego podpisane przez poszczególnych jego członków, nie jest tożsamy z formalnym wydaniem decyzji w rozumieniu art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. Okoliczności podniesione przez Kolegium w odpowiedzi na skargę nie mogły skutkować oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym datę wydania decyzji przez organ kolegialny, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, należy utożsamiać z datą jej sporządzenia, którą jest dzień podpisania decyzji przez ostatniego członka składu orzekającego. Dopiero od tej chwili decyzja ta wiąże organ. Nie można zgodzić ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że warunek podjęcia decyzji przez organ kolegialny zostaje spełniony już w chwili podpisania przez wszystkich członków organu protokołu z posiedzenia, zawierającego treść rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej nie jest możliwe przyjęcie, by załatwienie sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nastąpiło z chwilą sporządzenia protokołu w trybie art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, w którym odnotowano wynik niejawnej narady. Mimo, że rozstrzygnięcie zostało faktycznie przegłosowane na posiedzeniu niejawnym, czego wyrazem jest protokół z takiego posiedzenia, to jednak dopiero składając swoje podpisy na decyzji zawierającej i rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie (art.107 § 3 k.p.a.) członkowie składu orzekającego Kolegium ostatecznie wyrażają swoją wolę rozstrzygnięcia w konkretny sposób danej sprawy. Przepis art. 104 §1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Przepisy ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie zawierają regulacji zmieniających tę zasadę. Dopiero zatem dzień podpisania przez ostatniego członka składu orzekającego Kolegium decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem jest dniem wydania decyzji, od tego momentu może ona być stronom doręczona lub ogłoszona. Od tej też chwili wiązać ona będzie również organ ją wydający. W tej dacie sprawa może być uznana za załatwioną, do niej odnosić należy zatem wszelkie rozważania związane z długością rozpoznawania sprawy (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 149/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).Protokół z narady nie posiada mocy wiążącej takiej jak decyzja podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego. Odnotowane w protokole rozstrzygnięcia może być traktowane jedynie jako projekt orzeczenia, a nie wyraz woli organu, która uzewnętrznia jest w podpisanej przez członków składu decyzji organu kolegialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego "Cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji (zob. uchwała NSA z 15 października 2008 r., sygn. II GPS 4/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sytuacji, gdy oświadczenie woli organu administracji publicznej nie zostanie uzewnętrznione przez zakomunikowanie jednostce, to nie może wywołać żadnego skutku prawnego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w niniejszej sprawie decyzja nie została zatem formalnie wydana w dniu [...] kwietnia 2015 r., czyli przed wniesieniem skargi. Natomiast z całą pewnością jej wydanie nastąpiło nie później niż w dacie jej wyekspediowania do stron, tj. w dniu 19 lipca 2016 r., a zatem przed rozpoznaniem skargi przez Sąd I instancji. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który oceniając w niniejszej sprawie tok czynności podejmowanych przez organ odwoławczy, nie miał wątpliwości, że postępowanie było prowadzone nieefektywnie i w sposób przewlekły. Wskazać należy, że dopiero w dniu 19 lipca 2016 r. ustała bezczynność organu, co oznacza, że organ odwoławczy nie wydał decyzji w wymaganym prawem terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może też budzić wątpliwości, że nie wystąpiły okoliczności usprawiedliwiające prawie dwuletni okres załatwiania sprawy. Z sekwencji zdarzeń ustalonych przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy jednoznacznie wynika, że Kolegium działało opieszale, a czynności procesowe podejmowane były w zbyt długich odstępach czasu. Odwołanie wpłynęło do organu 18 sierpnia 2014 r., co oznacza, że w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania odwoławczego i rozpoczął się bieg miesięcznego terminu do załatwienia odwołania, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że złożona w dniu 20 maja 2016 r. skarga była w pełni uzasadniona, ponieważ w momencie jej wniesienia skarżąca nie miała żadnej wiedzy, czy organ odniesie się do jej wezwania z 8 kwietnia 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca nie została też poinformowana o fakcie rozpatrzenia sprawy w dniu [...] kwietnia 2015 r. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 12 k.p.a. i art. 35 § 3 k.p.a. Działania skarżącego kasacyjnie organu pozostawały bowiem w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania i przepisami art. 35 oraz 36 k.p.a. Sąd I instancji uzasadnił stwierdzenie, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, jak również, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W okolicznościach niniejszej sprawy zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenia postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności i przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy o charakterze rażącego naruszenia prawa mają miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie można mieć wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie wystąpiły jednocześnie okoliczności wyłączające winę organu. W okolicznościach niniejszej sprawy dwuletnia zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu sprawy z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu wyrażonego w skardze kasacyjnej Sąd I instancji ocenił i uwzględnił stopień stwierdzonych naruszeń prawa przez organ odwoławczy wskazując, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Cechy te wystąpiły w niniejszej sprawie. Wyjaśnić należy, że czas załatwiania przez Kolegium odwołania wniesionego przez skarżącą, określony od daty wpływu odwołania do organu wraz z aktami sprawy do daty wysłania decyzji stronie, wynosił prawie dwa lata. Nie zasługuje na akceptację stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, według którego termin załatwienia sprawy w sposób uprawniony może być przedłużany z uwagi na braki kadrowe, a sporządzanie uzasadnienia decyzji przez członka Kolegium będącego sprawozdawcą w sprawie trwa wiele miesięcy. Okoliczności te wskazują jednoznacznie na niedochowanie przez organ należytej staranności w załatwieniu sprawy skarżącej. Podkreślenia w okolicznościach niniejsze sprawy wymaga również to, że nawet wniesienie przez skarżącą wezwania z 17 sierpnia 2015 r. oraz z 8 kwietnia 2016 r. nie wywołało skutku w postaci sporządzenia uzasadnienia i doręczenia decyzji. Prawidłowo zatem Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie wystąpiły także przesłanki uprawniające Sąd I instancji do wymierzenia Kolegium grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że orzekając w pkt 4 wyroku o wymierzeniu grzywny w kwocie 2 000 zł, Sąd I instancji wziął pod uwagę, że orzeczona grzywna nie ma dla skarżącej charakteru rekompensacyjnego oraz uwzględnił fakt, że stan bezczynności ustał dopiero po wniesieniu skargi. Sąd I instancji uzasadniając wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości wyjaśnił również, że służyć będzie ona realizacji zarówno funkcji represyjnej, jak i prewencyjnej, zapobiegając popełnianiu przez organ w przyszłości podobnych naruszeń, narażających strony na negatywne skutki bezczynności i przewlekłego działania. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie doszło do naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W art. 141 § 4 p.p.s.a. określone zostały wymogi formalne uzasadnienia. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełniało wymogów określonych w tym przepisie, czy też sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, bądź gdyby nie zawierało stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa rozstrzygnięcia. Żadna z tych okoliczności w tej sprawie nie ma miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wynika też z niego jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.