I OSK 2560/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2506/13 w sprawie ze skargi Prezydenta m. st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 18 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2506/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2013 r. Nr [...]. Decyzją tą Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie, uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z [...] kwietnia 2013 r. nr 245/GK/SP/2013, którą Prezydent ustalił cenę nieruchomości gruntowej przy ul. F. w Warszawie, działki nr 9 i 10, stanowiącej własność m.st. Warszawy, będącej w wieczystym użytkowaniu Skarbu Państwa, a w trwałym zarządzie Izby Skarbowej w Warszawie oraz opłatą roczną z tytułu trwałego zarządu od 1 stycznia 2004 r. do 8 maja 2013 r. Uchylenie decyzji Wojewoda uzasadnił tym, że trwały zarząd powstał z mocy prawa 3 marca 2003 r., jednak wówczas opłata roczna z tego tytułu nie została naliczona, zaś decyzja ustalająca opłatę ma charakter konstytutywny i nie może być naliczana wstecz. Nadto organ wskazał, że w sprawie są aktualne dwa operaty szacunkowe różnie wyceniające wartość nieruchomości – z 10 grudnia 2012 r. na 3.223.989 zł i z 25 marca 2013 r. na 3.772.890 zł, co wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego. Oddalając skargę Prezydenta, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko Wojewody, że decyzja o ustaleniu opłaty, jako konstytutywna wywołuje skutki ex nunc, zatem dopiero w chwili doręczenia, co oznacza, iż nie istnieją podstawy do naliczenia opłat z mocą wsteczną. Sąd wskazał także, że zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę na dwa operaty, różnie określające wartość nieruchomości, w sposób znacznie od siebie odbiegający, zatem postępowanie wyjaśniające w tym zakresie musi być przeprowadzone ponownie przez organ I instancji, gdyż przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy nie mieści się w jego kompetencjach z uwagi na zakres kwestii wymagających wyjaśnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Prezydent m.st. Warszawy, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 w związku z art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że brak jest podstaw do ustalenia w drodze decyzji opłat z tytułu trwałego zarządu od dnia 1 stycznia 2004 r., tj. od roku następnego po roku, w którym nastąpiło nabycie przez Izbę Skarbową w Warszawie trwałego zarządu z mocy prawa w wyniku zawarcia umowy sprzedaży z dnia 3 marca 2003 r., a w konsekwencji przyjęcie, że ustalenie opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu może nastąpić dopiero od daty wydania decyzji ustalającej opłatę za trwały zarząd, a więc na przyszłość, 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 82 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dopuszczenie możliwości odstąpienia od obowiązku poboru opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu za okres sprzed wydania decyzji w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady odpłatności za cały czas trwania trwałego zarządu, pomimo iż Sąd za trafne uznał wywody skarżącego, że opłaty z tytułu trwałego zarządu należy uiszczać za cały okres jego trwania, 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dopuszczenie odstąpienia od obowiązku pobierania opłat z tytułu trwałego zarządu w przypadku nieobjętym dyspozycją art. 83 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy katalog przypadków odstąpienia od pobierania opłaty rocznej ma charakter wyczerpujący, 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas, gdy organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ewentualna ocena operatu szacunkowego mogła nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, przez co organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego w okolicznościach wymienionych w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy co do istoty, 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 136 k.p.a. oraz przepisem prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia oraz zaniechał skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, 6) naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z przepisem prawa materialnego, tj. art. 89 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez sprzeczną ocenę Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie daty powstania obowiązku uiszczania opłat z tytułu trwałego zarządu poprzez wskazanie w uzasadnieniu, iż "dopiero od daty wydania decyzji ustalającej opłatę za trwały zarząd po stronie podmiotu sprawującego trwały zarząd powstaje obowiązek uiszczania ww. opłaty do 31 marca danego roku za każdy rok z góry, a więc na przyszłość", a następnie wskazanie przez Sąd, że trafne są wywody skarżącego, iż opłaty z tytułu trwałego zarządu należy uiszczać za cały okres jego trwania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Każde postępowanie administracyjne, jak i sądowoadministracyjne, może być wszczęte na wniosek strony postępowania. Otrzymanie zatem przez organ czy sąd wniosku-skargi o wszczęcie postępowania obliguje do zbadania czy podmiot je składający ma legitymację procesową, która skutkuje przeprowadzeniem postępowania i wydaniem rozstrzygnięcia. Przedmiotem sprawy, która zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była opłata roczna z tytułu trwałego zarządu. Zgodnie z art. 89 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w razie nabycia trwałego zarządu z mocy prawa, opłaty roczne ustala właściwy organ w drodze decyzji. Właściwy organ to taki, który określa art. 4 pkt 8 ustawy, stanowiący, iż jest nim starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa, a przez starostę, stosownie do pkt 9b1 tego artykułu należy rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. W niniejszej sprawie prawo trwałego zarządu Izby Skarbowej w Warszawie do nieruchomości przy ul. F. w Warszawie powstało z mocy prawa, wobec nabycia przez tę Izbę w imieniu Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, właściwym zatem organem do ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu jest Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami statuują prezydenta, działającego jako organ administracji rządowej, jako organ prowadzący postępowanie i wydający decyzję co do istoty sprawy – ustalającą opłatę z tytułu trwałego zarządu nieruchomości, natomiast stroną tego postępowania jest podmiot posiadający prawo trwałego zarządu, który opłatę roczną z tego tytułu ma ponieść. Działanie Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako organu orzekającego – właściwego do ustalenia opłaty rocznej nie pozwala mu mieć jednocześnie przymiotu strony postępowania w instancjach wyższych, na skutek wniesienia przez stronę postępowania – obligowanego do uiszczania opłaty – środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Jakkolwiek starosta i równoznaczny z nim prezydent miasta na prawach powiatu gospodaruje nieruchomościami Skarbu Państwa, należącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, to jednak nie może mieć z tego tylko tytułu uprawnienia do występowania w roli podwójnej – organu prowadzącego postępowanie i orzekającego w sprawie oraz strony tego samego postępowania. Posiadania takich uprawnień nie dałoby się zaakceptować w świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przyznanie bowiem takich możliwości powodowałoby, że organ z jednej strony rozstrzygałby władczo o uprawnieniach strony postępowania – niezależnego od niego podmiotu, a z drugiej mógłby zaskarżać orzeczenia wyższych instancji, zapadłe w sprawie. Stanowisko, że jeden organ administracji publicznej nie może występować w dwóch rolach jest utarte w sądownictwie administracyjnym – por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15. W niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej właśnie w takiej podwójnej roli się usytuował, czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniesienie skargi przez podmiot nielegitymowany do tego powinno powodować rozstrzygniecie sądu odrzucające skargę, w wyniku oczywistości braku legitymacji, oddalenie skargi o ile zachodzi konieczność zbadania legitymacji, gdy taka oczywistość nie ma miejsca. Oddalenie zatem skargi Prezydenta było zasadne, ale z innych przyczyn aniżeli uczynił to Wojewódzki Sąd, bowiem uzasadnieniem powinien być brak legitymacji Prezydenta do jej wniesienia. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), gdyż zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.