I OZ 1915/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 814/16 o odrzuceniu skargi M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 814/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wskazał, że M. D., reprezentowana przez L. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi przez złożenie oryginału bądź poświadczonej kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed sądami administracyjnymi oraz do nadesłania 1 odpisu skargi poświadczonego za zgodność z oryginałem. Przesyłka zawierająca powyższe zarządzenie była dwukrotnie awizowana w dniach 20 czerwca 2016 r. i 28 czerwca 2016 r., a następnie została w dniu 6 lipca 2016 r. zwrócona do Sądu i uznana za doręczoną w dniu 4 lipca 2016 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, poprzez złożenie oryginału bądź poświadczonej kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed sądami administracyjnymi oraz do nadesłania 1 odpisu skargi poświadczonego za zgodność z oryginałem, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi zostało uznane za doręczone z dniem 14 lipca 2016 r., po dwukrotnym awizowaniu w dniach 20 czerwca 2016 r. i 28 czerwca 2016 r. i zwróceniu do nadawcy w dniu 6 lipca 2016 r. Skarżący nie wykonał ww. wezwania w zakreślonym przez Sąd terminie, tj. do dnia 21 lipca 2016 r. dlatego też Sąd pierwszej instancji postanowił o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła M. D. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci: 1. art. 49 § 1, art. 57 § 1, art. 37 § 1, art. 46 § 3 oraz art. 47 P.p.s.a. poprzez niezasadne wezwanie pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi mimo, że skarga nie była dotknięta brakami formalnymi. Ojciec skarżącej dołączył oryginał pełnomocnictwa, obejmującego umocowanie także do reprezentowania przed sądami administracyjnymi. Ponadto wnosząc skargę pełnomocnik skarżącej przesłał do organu administracyjnego dwa podpisane egzemplarze skargi, co wynika z treści, w której jako załącznik wymieniony został wymieniony odpis skargi. 2. art. 58 § 1 P.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi z dnia 4 maja 2016r. wskutek błędnego wezwania do usunięcia braków formalnych skargi, która nie była dotknięta takimi brakami. Skoro pełnomocnik skarżącej złożył oryginał podpisanego przez nią pełnomocnictwa, obejmującego umocowanie do zastępowania skarżącej także przed właściwymi sądami administracyjnymi w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Suwalskiego z dnia [...] marca 1991 r. nr [...], a więc przy pierwszej czynności procesowej i oryginał tego pełnomocnictwa znajduje się w aktach postępowania administracyjnego, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny ma orzekać, podobnie jak drugi podpisany egzemplarz skargi z dnia 4 maja 2016 r. lub też organ administracyjny przekazał do WSA w Warszawie tylko jeden egzemplarz skargi, drugi zatrzymując dla siebie, to brak jest podstaw do uznania, iż skarga z dnia 4 maja 2016 r. była dotknięta brakami formalnymi, a strona ich nie uzupełniła w terminie. 3. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 73 § 1 i 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej w zakresie doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych skargi pełnomocnikowi skarżącej, w szczególności prawidłowości awizacji przesyłki przesłanej na adres pełnomocnika skarżącej oraz daty, w której powinna ona zostać uznana za doręczoną skutecznie. Zważywszy na to, że drugie awizo miało zostać dokonane 28 czerwca 2016r., a przesyłka zwrócona 6 lipca 2016r. niezrozumiałe jest stwierdzenie przez Sąd, że przesyłka została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącej 14 lipca 2016 r. Brak wskazania sposobu liczenia tego terminu, a w konsekwencji ustalenia daty, w jakiej upłynąć miał termin do usunięcia braków formalnych, uniemożliwia ustalenie sposobu rozumowania Sądu i jego prawidłowości. Kwestia skuteczności doręczenia wezwania Sądu oraz bezskutecznego upływu terminu na usunięcie braków formalnych skargi, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zaś uzasadnienie Sądu nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób i na podstawie jakich przepisów Sąd uznał przesyłkę z wezwaniem do pełnomocnika skarżącej za doręczoną skutecznie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie z dnia 27 lipca 2016 r. zostało wydane w postępowaniu wszczętym po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), zwanej dalej ustawą nowelizującą z 2015 r., tj. po dniu 15 sierpnia 2015 r. Zgodnie ze znowelizowanym art. 173 § 1 P.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie od postanowienia Sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przysługuje - na mocy art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a. - zażalenie. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę kasacyjną od postanowienia z dnia 27 lipca 2016 r., stosując się do pouczenia Sądu pierwszej instancji, zawartego w zarządzeniu o doręczeniu tego postanowienia. W tym stanie rzeczy środek odwoławczy nazwany przez skarżącą skargą kasacyjną podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny jako zażalenie, ponieważ na zaskarżone postanowienie przysługuje zażalenie, a nie skarga kasacyjna. Pomimo, że część zarzutów zażalenia okazała się zasadna, to jednak nie uzasadniało to uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nieuzasadniony okazał się zarzut dotyczący niezasadnego wezwania pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie oryginału bądź poświadczonej kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącej, skoro pełnomocnictwo upoważniające do występowania przed sądami administracyjnymi znajdowało się w aktach administracyjnych, którymi Sąd pierwszej instancji dysponował, to wezwanie do uzupełnienia braku w tym zakresie było niezasadne. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać trzeba, że w tym zakresie kluczowe znaczenie ma treść art. 37 § 1 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, pełnomocnik jest obowiązany przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Właściwe zastosowanie tego przepisu daje sądowi administracyjnemu pewność, że pełnomocnik jest rzeczywiście upoważniony do dokonania konkretnej czynności, a także stanowi gwarancję dla strony, że będzie należycie reprezentowana w toczącym się postępowaniu. Analizowany przepis nabiera szczególnego znaczenia gdy weźmie się pod uwagę jak poważne konsekwencje mogą wystąpić, gdyby nie interpretować go w sposób ścisły. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a nienależyte umocowanie pełnomocnika powoduje nieważność postępowania. Skoro zatem ustawodawca nałożył na sądy administracyjne obowiązek by wyegzekwować wykazanie tego umocowania przy pierwszej czynności procesowej, to realizacja tej powinności przez Sąd pierwszej instancji nie może stanowić podstawy do formułowania skutecznych zarzutów kasacyjnych (podobne wnioski na gruncie art. 37 § 1 w zw. z art. 29 P.p.s.a. przedstawił NSA w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1576/10). Aby prawidłowo zrozumieć treść omawianego przepisu należałoby dokonać wykładni sformułowań: "akta sprawy" oraz "pierwsza czynność procesowa". Rozważania w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1943/15, a skład rozpoznający niniejszą sprawę w całości je podzielił. Zgodnie z art. 12a § 1 P.p.s.a., dla każdej sprawy o charakterze sądowoadministracyjnym tworzy się akta. W doktrynie podkreśla się, że przez akta sprawy, o których mowa w tym przepisie, rozumieć należy uporządkowany zbiór dokumentów wytworzonych przez sąd administracyjny oraz nadesłanych przez strony lub inne podmioty w związku z rozpoznaniem sprawy sądowoadministracyjnej. W skład tak rozumianych akt sprawy nie wchodzą akta administracyjne nadesłane przez organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, ani inne dołączone akta administracyjne lub sądowe (R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, str. 153). Nie ulega wątpliwości, że przez akta sprawy, o których mowa w art. 37 § 1 P.p.s.a. należy rozumieć akta sprawy sądowoadministracyjnej, ponieważ przepisy tej ustawy normują postępowanie sądowe właśnie w sprawach sądowoadministracyjnych. Należy zatem odróżnić sprawę administracyjną, czyli prowadzoną i załatwianą przez organy administracji publicznej, od sprawy sądowoadministracyjnej, w której sąd administracyjny nie przejmuje do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej, lecz jedynie dokonuje kontroli załatwienia tej sprawy przez organ administracji publicznej. Tak więc, skoro w art. 37 § 1 P.p.s.a. jest mowa o obowiązku dołączenia pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu do akt sprawy, to oznacza to obowiązek dołączenia go do akt sprawy sądowoadministracyjnej, prowadzonej przez sąd administracyjny, choćby nawet było załączone wcześniej do akt sprawy administracyjnej. Sformułowania "pierwsza czynność procesowa" nie można z kolei utożsamiać z czynnościami dokonanymi przed organem administracji publicznej. Regulacja z art. 37 § 1 P.p.s.a, podobnie jak zawarty w art. 46 § 3 P.p.s.a. obowiązek pełnomocnika dołączenia pełnomocnictwa, dotyczy postępowania sądowego. Pierwszą czynnością procesową, o której wspomina przepis, może być zatem czynność polegająca na wszczęciu postępowania przez wniesienie skargi lub kolejna czynność dokonana przez pełnomocnika, który w toku postępowania wstąpił do sprawy. Jeżeli zatem pierwszą czynnością procesową dokonywaną przez pełnomocnika jest wniesienie skargi, to - mimo że jest ona składana za pośrednictwem organu - należy do niej dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis (por. art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 P.p.s.a.) nawet wtedy, gdy pełnomocnictwo zostało przedłożone w postępowaniu administracyjnym. Niedołączenie pełnomocnictwa zakwalifikować należy jako brak formalny, który powoduje konieczność wezwania pełnomocnika strony do jego uzupełnienia w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, na podstawie art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej nie dołączył do skargi pełnomocnictwa ani jego odpisu. Zasadnie zatem Przewodniczący Wydziału wezwał go do przedłożenia pełnomocnictwa w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. W wyznaczonym terminie pełnomocnik skarżącej nie złożył wymaganego pełnomocnictwa, co dawało Sadowi pierwszej instancji podstawę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przechodząc do oceny kolejnego zarzutu dotyczącego niezasadnego wezwania pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie 1 odpisu skargi poświadczonego za zgodność z oryginałem uznać należy, że jest on uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako załączniki wymienił m. in. "2 egz. skargi (+ zał)" i w aktach administracyjnych przesłanych przez organ wraz ze skargą znajduje się egzemplarz skargi z dnia 4 maja 2016 r. podpisany przez pełnomocnika skarżącej. W takiej sytuacji trzeba przyznać rację stronie skarżącej, że wnosząc skargę pełnomocnik skarżącej przesłał do organu administracyjnego dwa podpisane egzemplarze skargi, co wynika z treści, w której jako załącznik wymieniony został wymieniony odpis skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 73 § 1 i 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej w zakresie doręczenia wezwania do usunięcia braków formalnych skargi pełnomocnikowi skarżącej, stwierdzić należy, że z koperty zawierającej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wynika, że była ona dwukrotnie awizowana w dniach 20 czerwca 2016 r. i 28 czerwca 2016 r., a następnie została w dniu 6 lipca 2016 r. zwrócona do Sądu pierwszej instancji. W takiej sytuacji, stosownie do treści art. 73 § 4 P.p.s.a., dniem uznania przesyłki za doręczoną jest 4 lipca 2016 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał na powyższy fakt, stwierdzając, że "Przesyłka zawierająca powyższe zarządzenie była dwukrotnie awizowana w dniach 20 czerwca 2016 r. i 28 czerwca 2016 r., a następnie została w dniu 6 lipca 2016 r. zwrócona do Sądu i uznana za doręczoną w dniu 4 lipca 2016 r." Natomiast w dalszych rozważaniach Sąd stwierdził, że wezwanie zostało uznane za doręczone z dniem 14 lipca 2016 r., po dwukrotnym awizowaniu w dniach 20 czerwca 2016 r. i 28 czerwca 2016 r. i zwróceniu do nadawcy w dniu 6 lipca 2016 r., a skarżący nie wykonał ww. wezwania w zakreślonym przez Sąd terminie, tj. do dnia 21 lipca 2016 r. Uznać należy, że wskazanie przez Sąd dwóch różnych dat uznania przesyłki za doręczoną (4 i 14 lipca) wynika z oczywistej omyłki. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem pełnomocnik skarżącej nie wykonał wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi przez złożenie oryginału bądź poświadczonej kopii pełnomocnictwa procesowego nawet w terminie do 21 lipca 2016 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a.