II OSK 1607/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w P. Z. P. sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 484/16 w sprawie ze skargi W. B. i Prokuratora Rejonowego w N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 484/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skarg W.B. i Prokuratora Rejonowego w N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016r. w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] lutego 2016r. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. ( dalej: PINB ) decyzją z dnia 5 lutego 2016 r., powołując się na art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 – dalej: Pr. bud.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonania robót budowlanych obejmujących wewnętrzną instalację gazową w lokalu użytkowym w budynku przy ul. S. [...] i [...] w N. oraz montaż komina spalinowego i wentylacyjnego na elewacji budynku przy ul. S. [...] w N., stwierdził, że M. i D. G. wykonali obowiązek wskazany w decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2015 r, nr [...] obejmujący wykonanie: kratki nawiewnej w dolnej części drzwi wejściowych do pomieszczenia kotła 30 cm nad posadzka o wymiarach 21 x 21cm, wyprowadzenia komina powietrzno-spalinowego co najmniej 60 cm ponad okap budynku, wyprowadzenia przewodu wentylacyjnego około 1,5 m ponad dach i zakończyć go nasadą kominową, wentylacji nawiewnej w lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W.B. podkreślając, że inwestor nie dysponował nigdy pozwoleniem na budowę obejmującym obie działki, tj. działkę przy ul. S. [...] oraz przy ul. S. [...], zaś zrealizowana inwestycja wykracza poza teren, do którego przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołująca wskazała, że przez całe postępowanie składała uwagi oraz zastrzeżenia, których organ nie uwzględnił, twierdząc, iż inwestor działał w dobrej wierze, kierując sprawę w stronę legalizacji budowy. W jej ocenie decyzja dotyczyła dokończenia budowy, dokonania zmian i przeróbek, wykonania dodatkowych elementów instalacji gazowej, na wykonanie których inwestorzy powinni byli uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie dopełnili. Ponadto termin wykonania robót budowlanych wynikający z decyzji upłynął inwestorom wraz z dniem [...] lipca 2015 r., tymczasem wykonywali oni prace do dnia [...] września 2015 r., o czym odwołująca informowała organ. W dniu [...] marca 2016 r. wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: LWINB ) pismo Prokuratora Rejonowego w N., który powołując się na przepis art. 183 § 1 k.p.a., włączył się do postępowania administracyjnego. LWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lutego 2016 r. Organ odwoławczy podkreślił związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 ust. 1 Pr. bud., wskazując jednocześnie, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody. Przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność, że nałożony na inwestora decyzją obowiązek, został wykonany z uchybieniem wyznaczonego terminu. Niedotrzymanie bowiem terminu jaki organ wyznaczył, nie może być podstawą do wydania w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Pr. bud. decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż termin ten ma jedynie charakter procesowy. Jednocześnie organ zaznaczył, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie może być jedynie kwestia wykonania obowiązku nałożonego uprzednio wydaną w tej sprawie decyzją, nie zaś sama decyzja, która zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. jest ostateczna. Brak jest również podstaw prawnych do oceny zasadności i prawidłowości określonych w niej obowiązków prowadzących do legalizacji robót. Organ nie znalazł podstaw do podważania ustaleń dokonanych podczas przeprowadzonych oględzin. Czynności kontrolne w postaci oględzin przeprowadzone zostały przez uprawniony do tego podmiot, zgodnie z przepisami k.p.a., zaś sporządzony z tych czynności protokół posiada charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia prawa własności, organ stwierdził, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie ewentualnych sporów w tym zakresie należy do właściwości sądów powszechnych. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. po rozpoznaniu wniesionych przez W.B. oraz Prokuratora Rejonowego w N. skarg, uznał, że zasługują one na uwzględnienie, chociaż nie w pełni podzielił zawartą w nich argumentację. Zdaniem Sądu bez znaczenia było to, iż inwestorzy wykonali nałożone obowiązki po terminie wskazanym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., bowiem upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych robót budowlanych. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty wskazujące na sprzeczność wykonanych robót z przepisami w zakresie odległości komina od okien i możliwości poprowadzenia po ścianie komina w przypadku mocy pieca, który zastosowali inwestorzy. Zarzuty te bowiem, wskazując na wadliwości decyzji z dnia [...] kwietnia 2015r., gdyż w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości nałożonych na inwestorów obowiązków decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Natomiast na etapie wydawania decyzji określonej w art. 51 ust. 3 Pr. bud., nie można już podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia (odwołanie, skarga do sądu administracyjnego). Ewentualne jej wzruszenie jest możliwe jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych. Niezasadny jest również w ocenie Sądu zarzut skarżącej, iż roboty budowlane wykonane w następstwie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego. Z istoty postępowania naprawczego wynika, iż całościowo reguluje kwestie związane z koniecznością wykonania robót budowalnych i nie zachodzi konieczność uzyskiwania przez stronę dodatkowo pozwolenia na budowę, w przypadku robót budowlanych wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Sąd nie podzielił natomiast poglądów organu nadzoru budowalnego, co do kwestii, iż celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, jedynie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego i poza zakresem ich kognicji są kwestie związane z naruszeniem prawa własności skarżącej W.B., jako współwłaścicielki nieruchomości, na której inwestorzy dokonali sporne roboty budowlane. Jako nietrafne uznał zarzuty skargi Prokuratora Rejonowego w N. wskazujące na konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku przedstawienia oświadczenia o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane, przy jednoczesnym błędnym powołaniu się na przepis art. 48 Pr. bud. Zdaniem Sądu uchwała NSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. II OPS 2/10 nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Pr. bud. w ogóle nie może badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd jednocześnie wskazał, że obowiązek sprawdzenia przez organy nadzoru budowlanego tytułu inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aktualizuje się również na drugim etapie postępowania naprawczego i wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 Pr. bud. W tej sytuacji zdaniem Sądu kwestionowane decyzje zostały wydane bez uprzedniego zbadania wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszając tym samy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: - prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 3 Pr. bud. organ ma obowiązek zbadać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych, kwestię prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. ma charakter związany, tj. wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku. - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud. poprzez wadliwą ocenę, iż organy obu instancji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaniechały zbadania wszelkich niezbędnych okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i w konsekwencji przedwcześnie wydały decyzję w oparciu o w/w przepis prawa materialnego. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Z. wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., błędnie bowiem Sąd I instancji przyjął, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Pr. bud., mającego na celu sprawdzenia wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych prawomocną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., organ ma obowiązek sprawdzić tytuł inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja PINB z dnia [...] lutego 2016r. wydana została w ramach tzw. postępowania naprawczego. Postępowanie to przebiega w dwóch etapach. W ramach pierwszego etapu - decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - na D. i M. G. został nałożony obowiązek wykonania określonych w decyzji robót budowlanych. Wobec ich wykonania, została następnie wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego - już w ramach drugiego etapu postępowania naprawczego - decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Na tym etapie postępowania chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane. Dlatego też PINB nie miał obowiązku badać "z urzędu" kwestii ingerencji inwestorów w nieruchomość przy ul. S. [...]. Zarówno w doktrynie jaki i judykaturze przyjmuje się, że w odwołaniu i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od której służyły środki zaskarżenia (por. A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, wydanie 2, s. 686, oraz wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2460/10, LEX nr 1138164). Niewątpliwie, zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć jednak należy, że badanie przez organ nadzoru budowlanego kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być tylko dokonywane na pierwszym etapie postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wtedy to bowiem organ nadzoru budowlanego, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nakłada obowiązek wykonania określonych robót budowlanych i w związku z tym zobowiązany jest ustalić, czy inwestor na którego obowiązki te nakłada, posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiego obowiązku nie ma natomiast organ na drugim etapie postępowania naprawczego. Na tym etapie, co zostało już wyżej wskazane, chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane ( por. wyrok NSA z 8 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1679/17 dostępny w CBOIS) . W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia przez Sąd I instancji, naruszenia przez organy administracji wskazanych w zarzucie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), co czyni również skutecznym zarzut kasacyjny w tym zakresie. Prawidłowe jest natomiast stanowisko Sądu I instancji i zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywody, wskazujące na brak zasadności zarzutów podniesionych w skargach wniesionych przez W.B. i Prokuratora Rejonowego w N. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 188 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosując przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. skład orzekający uznał, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.