I SA/Wa 537/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skarg M. C., B. L. i B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oddala skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku z dnia 30 grudnia 1988 r., złożonego przez J. S., orzekł o odmowie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. Hip. [...], działka nr ew. [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], na rzecz: B. L., M. C. i B. S. B. L., M. C. - oraz B. S. złożyły odwołanie od decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015 r. Kolegium uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdziło, że wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu został złożony dnia 30 grudnia 1988 r. Wskazało, że przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa, że warunkiem ustanowienia na jego podstawie użytkowania wieczystego (o ile nie zaistniała przeszkoda w postaci oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste lub użytkowanie na rzecz osób trzecich) jest spełnienie łącznie czterech przesłanek: grunt objęty musi być działaniem dekretu z 26 października 1945 r., dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 7 dekretu; wniosek w tym przedmiocie musi zostać złożony w okresie pomiędzy 1 sierpnia 1985 r. a 31 grudnia 1988 r., zaś nieruchomość w dniu 21 listopada 1945 r. (to jest z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy), winna być zabudowana budynkami, określonymi w ust. 2 art. 214 ugn. Ze znajdującej się w aktach sprawy rejestracji ww. nieruchomości, sporządzonej przez Zarząd Miejski w W. Resort Techniczno-Budowlany z dnia [...] listopada 1948 r. wynika, że na nieruchomości znajdowały się budynki: budynek frontowy 5-cio kondygnacyjny, lewa oficyna - dwukondygnacyjna i prawa oficyna jednokondygnacyjna. Budynek frontowy oraz lewa oficyna stanowiły budynki mieszkalne, natomiast prawa oficyna była przeznaczona na WC. Nieruchomość ta nie była zatem zabudowana domem jednorodzinnym, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 - nie spełnia więc warunku wynikającego z art. 214 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonej decyzji organ wskazał, że powołany w odwołaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dotyczy art. 215 ust. 2 ugn i nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Skargi na powyższe decyzje wniosły: B. L., B. S. i M. C. B. L. i B. S. zarzuciły decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 7 kpa. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa., poprzez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy faktycznie istnieją przesłanki do odmowy następcom prawnym przyznania prawa użytkowania wieczystego, 2. naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 kpa., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.; 3. naruszenie art. 214 w zw. z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie w odniesieniu do części nieruchomości zabudowanej oficyną, stanowiącą budynek wolnostojący, mimo że w sprawie spełnione zostały przesłanki zawarte w tych przepisach, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie, co miało decydujący wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] lipca 2015 r. W złożonej skardze M. C. - zarzuciła zaskarżonym decyzjom : I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 214 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do oddania w użytkowanie wieczyste zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], określone w art. 214 ust. 2 ww. ustawy - co przełożyło się bezpośrednio na wynik sprawy i skutkowało odmową ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości - pomimo, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na ww. nieruchomości posadowione były trzy budynki mieszkalne, w tym jeden od frontu oraz dwa w oficynie, przy czym dwukondygnacyjny budynek w oficynie zlokalizowany po lewej stronie, miał charakter mieszkalny, a budynek po prawej stronie, o charakterze mieszkalnym, był przeznaczony na WC; w ocenie skarżącej, w sytuacji gdy przesłanki z art. 214 ust. 2 ww. ustawy zostały spełnione, brak było podstaw do podjęcia w ustalonym stanie faktycznym zaskarżonego rozstrzygnięcia; II naruszenie przepisów postępowania administracyjnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: 1. art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego umożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, niewywiązanie się z obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a także dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku czego w przedmiotowej sprawie wydana została błędna decyzja. 2. art. 8 kpa i 10 §1 kpa., poprzez pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji przez organ I instancji, z uwagi na fakt, iż decyzja Prezydenta [...] została wydana w tym samym dniu, w którym sporządzono zawiadomienie do stron o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się (w formie pisemnej) co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; skarżąca została pozbawiona możliwości zapoznania się ze zgromadzonym przez organ I instancji materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów we wskazanym 7 dniowym terminie przed wydaniem przez organ I instancji decyzji administracyjnej, co w pełni uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lutego 2016 r. jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2015r.; 3. art. 124 kpa. w zw. z art. 8 i 11 kpa., poprzez niepełne, nieprzejrzyste uzasadnienie decyzji przez organ II instancji, uniemożliwiające lub znacznie utrudniające jego kontrolę instancyjną, zwłaszcza w zakresie zbyt lakonicznej argumentacji w zakresie zastosowania art. 214 ustęp 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo podnoszenia w toku postępowania przez stronę zarzutu błędnej interpretacji art. 214 ustęp 2 ww. ustawy (odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2015r.). Brak dokładnego uzasadnienia wydanej decyzji administracyjnej (przede wszystkim w zakresie ww. zarzutu), który organ II instancji całkowicie pominął, nie dokonując żadnej weryfikacji, co jest, w ocenie skarżącej, uchybieniem szczególnie rażącym i podważającym zasadę pogłębiania zaufania. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W., wraz z orzeczeniem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej. Postanowieniami z dnia [...] maja 2016 r. i [...] czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 537/16 i I SA/Wa 538/16 i I SA/Wa 539/16 oraz postanowił prowadzić je pod sygnaturą akt I SA/Wa 537/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są niezasadne. Zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami w których liczba izb nie przekraczała 20 a także domami w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, mogli zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Uprawnienie to przysługiwało także następcom prawnym poprzednich właścicieli. Osoby fizyczne mogły na tej podstawie otrzymać tylko jedną nieruchomość, po uprzednim złożeniu w terminie stosownego wniosku. Do tych rozwiązań nawiązuje wprost art. 214 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm. dalej ugn) będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a regulujący właśnie uprawnienia tych poprzednich właścicieli (następców prawnych), których prawo do odszkodowania wygasło, a w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. złożyli wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. Przepis art. 214 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gminy. Oznacza to, że przepis ten jest wyłączną podstawą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynków bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 214 ust. 2 ww ustawy zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Z przywołanej ustawy wynika zatem, iż aby poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł uzyskać prawo użytkowania wieczystego, musiały zaistnieć łącznie dwie następujące przesłanki: 1) wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste powinien był być złożony w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., 2) grunt musiał być zabudowany w sposób określony w tym przepisie. Z niekwestionowanych przez skarżące ustaleń faktycznych organu wynika, że poprzednik prawny skarżących J. S. ( wnuk poprzednich właścicieli) zgłosił wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste w dniu 29 grudnia 1988 r., a więc przed upływem terminu określonego w ust. 214 ust. 1 u.g.n. Z dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wynika zaś, że na dzień wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, czyli na dzień 21 listopada 1945 r. nieruchomość położona przy ul. [...] była zabudowana budynkiem frontowym z 21 lokalami mieszkalnymi ( 46 izb) i z 6 lokalami użytkowymi oraz dwoma oficynami z 1 lokalem mieszkalnym ( 4 izby) i 1 lokalem użytkowym. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy tego rodzaju zabudowa znajdująca się na nieruchomości położonej przy ul. [...], obligowała organ do ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego. Aby odpowiedzieć na to pytanie należy dokonać wykładni przepisu artykuły 214 ugn oraz jego historycznego kontekstu ( wcześniej tego rodzaju regulacja zawarta była w art. 82 ww. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., poprzednia numeracja to art. 89 tej ustawy). Wprowadzenie przepisu art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.( jak wcześniej wskazano kontynuacja tych uregulowań zawarta jest w art. 214 ugn) miało na celu wyrównanie strat byłym właścicielom działek na terenie W., które zostały upaństwowione na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), a którzy nie złożyli wniosku w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Artykuł 214 ugn składa się z dwóch zdań ściśle korespondujących ze sobą. Zdanie pierwsze stanowi, że "Poprzedni właściciele działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, oraz domami, które przed tym dniem stanowiły własność spółdzielni mieszkaniowych, lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste". Na tym tle powstaje pytanie, czy o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom można orzec także wówczas, gdy jeden z budynków znajdujący się na gruncie spełnia warunki określone w tym przepisie, zaś pozostałe go nie spełniają. Dokonując wykładni art. 214 ugn, należy podkreślić, że na podstawie tego przepisu w przepisu prawo użytkowania wieczystego przyznano ograniczonej grupie osób. Uprawnienie to przyznano bowiem tylko byłym właścicielom działek zabudowanych ściśle określonymi w tym przepisie nieruchomościami, domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domami w którym przed dniem 21 listopada została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Przy czym, co należy podkreślić, przepis ten jest wyjątkiem od zasady wygaśnięcia z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wszelkich praw do odszkodowania za przejęte na podstawie art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy- grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości. Zatem wykładnia celowościowa tego przepisu przemawia - zdaniem sądu- za uznaniem za prawidłowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana w sposób, który uniemożliwiał zastosowanie art. 214 ugn. Taka interpretacja omawianego przepisu jest zgodna z jego charakterem i z jego celem, zmierzającym do zrekompensowania strat poniesionych przez ograniczony krąg byłych właścicieli w związku z upaństwowieniem im działek w 1945 r., wówczas zabudowanych określonym rodzajem budynków, które mogły służyć dla celów mieszkaniowych ich właścicielom. Wobec tego prawidłowo organ uznał, że warunek określony w powołanym art. 214 ust. 2 u.g.n. a dotyczący wymogu by działka była zabudowana domem, w którym liczba izb nie przekracza 20 nie został w tej sprawie spełniony, wobec tego nie ma podstaw do oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zdaniem sądu, nie można również uznać za prawidłowej argumentacji zawartej w skargach, a odnoszącej się oparcia stanowiska skarżących na poglądzie wyrażonym w wyroku tutejszego sądu z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1317/11, bowiem stan faktyczny w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1317/11 nie jest adekwatny to stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wreszcie, Sąd za niezasadny uznał zarzut zawarty go w skardze M. C. , a dotyczący naruszenia art. 10 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania administracyjnego przez organ drugiej instancji, przez co uniemożliwiono skarżącej wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i dowodów. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia ww. przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05 - dostępny na ww. stronie internetowej www.orzeczeniansa.goc.pl). W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa wynikającego z tej regulacji nie znajduje uzasadnienia. W postępowaniu odwoławczym organ przed wydaniem decyzji wprawdzie nie dał możliwości skarżącej składania wniosków, jednakże skarżąca nie wykazał jakich konkretnych czynności procesowych nie mogła w związku z tym uchybieniem organu dokonać. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.