II OSK 2851/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "M." z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2199/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "M." z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 lipca 2015 r., znak: ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2199/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "M." z siedzibą w O. (dalej jako Stowarzyszenie) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 lipca 2015 r., znak: ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 lipca 2015 r. nie narusza prawa. Kontrolowanym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 czerwca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku dworu zlokalizowanego na działce nr ... przy ul. W. ... w P. oraz o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Wskazane postanowienia zapadły w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 8 kwietnia 2014 r. o wszczęcie postępowania w ww. przedmiocie. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 K.p.a.). Z treści art. 31 § 1 K.p.a. wynika, że uwzględnienie opartego na tym przepisie żądania organizacji społecznej uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: 1) żądanie musi być uzasadnione celami statutowymi organizacji, musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej, 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji, przy czym niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji winien odmówić wszczęcia postępowania czy dopuszczenia organizacji do udziału we wszczętym już postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że bezspornie pierwsza z powyższych przesłanek została spełniona. W ocenie Sądu żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wpisu budynku dworu w P. do rejestru zabytków jest uzasadnione celami Stowarzyszenia określonymi w regulaminie. Niemniej, jak prawidłowo wywiódł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, za uwzględnieniem żądania Stowarzyszenia nie przemawia interes społeczny, a zatem nie została spełniona druga z przesłanek określonych w art. 31 § 1 K.p.a. Stowarzyszenie domagało się wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynku dworu zlokalizowanego na działce nr ... przy ul. W. ... w P. wskazując, że posiada on co najmniej wartość historyczną, a wobec planów jego wyburzenia przez właściciela wszczęcie tego postępowania leży w interesie społecznym. Jak wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, obiekt ten znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków i został ujęty w wykazie obiektów i obszarów zabytkowych przeznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. O. Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 12 marca 2013 r. zaakceptował jego rozbiórkę z uwagi na znaczną utratę wartości zabytkowych. Dwór w P., wzniesiony w ostatniej ćwierci XIX w. w dużej części przekształcony w latach powojennych zatracił cechy stylowe, ponadto zawaleniu uległa większa część stropów i sklepień nieużytkowanej od lat części budynku. Tym samym doszło do utraty wartości zabytkowych obiektu, co przesądziło o zgodzie organu I instancji na jego rozbiórkę. W takiej sytuacji Sąd podzielił stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że w niniejszej sprawie brak jest interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie wpisu dworu w P. do rejestru zabytków nieruchomych. Skoro we wcześniej prowadzonym postępowaniu organ ochrony zabytków dokonał już analizy wartości zabytkowych budynku dworu i uznał, że z uwagi na jego znaczne zniszczenie budynku spowodowało utratę wartości zabytkowych, tym samym w ocenie Sądu nie sposób przyjąć, aby w interesie społecznym było uruchomienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu obiektu do rejestru zabytków. W świetle powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 13 lipca 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 czerwca 2014 r. jest zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 K.p.a. poprzez: a) przyjęcie, że pismo O. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 marca 2013 r. zawierającego akceptację rozbiórki ww. dworu, wyklucza istnienie interesu społecznego we wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisania rzeczonego dworu do rejestru zabytków; b) przyjęcie, że o wartościach zabytkowych obiektu stanowi jedynie zachowanie substancji budynku i brak odniesienia się do twierdzeń Stowarzyszenia, że dwór stanowi nieodłączony element krajobrazu i historii miejsca; c) nieuwzględnienie okoliczności, że dwór jest obiektem wyjątkowym w skali ulicy W. oraz w skali miejscowości P.; d) nieuwzględnienie okoliczności, że zły stan techniczny obiektu dostatecznie uzasadnia wszczęcie żądanego postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy; 2) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez brak powołania i omówienia dowodów, na podstawie których ustalono, że obiekt uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę wartości zabytkowych, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, ponadto niemożliwe jest sprawdzenie rzetelności przeprowadzonych dowodów i poczynionych na ich podstawie ww. ustaleń; 3) naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 12 marca 2013 r. zawierające akceptację rozbiórki dworu uniemożliwia wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisania dworu do rejestru zabytków nieuwzględnienie, że zły stan techniczny obiektu dostatecznie uzasadnia wszczęcie żądanego postępowania a nadto nieuwzględnienie, że dwór stanowi składnik krajobrazu oraz stanowi o historii miejsca, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powoduje brak wnikliwego i rzetelnego rozważenia interesu społecznego, przemawiającego za wszczęciem żądanego postępowania; 4) naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wykroczenia poza zarzuty skargi, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji powinien wykroczyć poza zarzuty skargi w sytuacji, gdy nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy; 5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia organu ochrony zabytków, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sytuacji, gdy nie został należycie wyjaśniony stan faktyczny sprawy oraz nie został rzetelnie rozważony interes społeczny uzasadniający wszczęcie żądanego postępowania, zaskarżone postanowienie powinno zostać uchylone; 6) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez proste powielenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska zajętego przez organy ochrony zabytków, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie pozwala Stowarzyszeniu zrozumieć motywów i przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji co do tego, czy za wszczęciem na wniosek skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia postępowania w przedmiocie wpisu dworu znajdującego się przy ul. W. w P. do rejestru zabytków przemawiał interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna w postępowaniu administracyjnym ma prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a tym samym brak spełnienia chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji winien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pojęcie interesu społecznego o którym mowa w art. 31 § 1 K.p.a., nie zostało ustawowo zdefiniowane co oznacza, że temu pojęciu treść nadaje organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 822/15, opub. w LEX nr 2191021). Kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny (wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2635/14, opub. w LEX nr 2164346). W kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa stwierdzając, że Stowarzyszenie nie wykazało, aby za wszczęciem postępowania w sprawie dokonania wpisu dworu znajdującego się przy ul. W. w miejscowości P. do rejestru zabytków przemawiał interes społeczny. To nie organy administracyjne, ani Sąd pierwszej instancji miały obowiązek ustalać, jakie okoliczności wskazywałoby za istnieniem interesu społecznego, który będzie chroniony poprzez skuteczne domaganie się wszczęcia przez Stowarzyszenie postępowania administracyjnego. To samo Stowarzyszenie powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, powinno wskazać konkretne okoliczności faktyczne, które mogą świadczyć o tym, że takie postępowanie powinno być wszczęte lub że Stowarzyszenie powinno w nim uczestniczyć. Stowarzyszenie powinno podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że żądanie wszczęcia postępowania jest zasadne, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 562/17, opub. w LEX nr 2441375; wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 985/13; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2194/13). W szczególności interes społeczny może przemawiać za wszczęciem postępowania przez organizację społeczną wówczas, gdy sama strona mając trudności z zainicjowaniem postępowania nie wszczyna go, albo organ administracyjny nie ma wiedzy co do danego przedmiotu postępowania, a sprawa powinna być prowadzona celem jej załatwienia. Przenosząc te rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Stowarzyszenie zwykłe "M." w istocie w postępowaniu administracyjnym wskazało tylko, że w jej ocenie należy dokonać wpisu dworu do rejestru zabytków, bo inaczej zostanie on rozebrany. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm.) do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Jak wynika z akt sprawy, czego nie kwestionuje także samo skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, O. Wojewódzki Konserwator Zabytków miał wiedzę co do dworu w miejscowości P.. Właściciel tego obiektu otrzymał w dniu 12 marca 2013 r. akceptację Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do jego rozbiórki. Organ opisał również, dlaczego takiej akceptacji udzielił i wskazał na stan techniczny samego dworu oraz utratę wartości zabytkowych i technicznych. Ponadto w wydanym w sprawie postanowieniu organ ten wskazał na objęcie tego obiektu ewidencją zabytków. Tym samym Wojewódzki Konserwator Zabytków posiadał wiedzę co do stanu technicznego dworu i dalszego sposobu jego wykorzystywania. Także sam właściciel miał wiedzę co do stanu technicznego dworu i utrata przez ten obiekt walorów zabytku została zaakceptowana także przez Konserwatora Zabytków. Skoro wyspecjalizowany organ administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków stwierdza brak zachowania danego obiektu jako zabytku, a w istocie wyjaśnia, że mając wiedzę co do stanu tego obiektu wydaje zgodę na jego rozbiórkę, to sama chęć dokonania wpisu do rejestru zabytków w okolicznościach tej sprawy nie może być uznana za spełnienie interesu społecznego. Niewątpliwie w interesie społecznym jest zachowanie zabytków, ale jeżeli dany obiekt nie jest zabytkiem i taką wiedzę posiada organ właściwy ds. ochrony zabytków, to wszczynanie postępowania celem dokonania wpisu do rejestru zabytków nie stanowi ochrony interesu społecznego. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie niezasadnie podnosi naruszenie art. 7 K.p.a. zarzucając organowi ochrony zabytków brak należytej oceny stopnia zachowania substancji dworu i uznania go za zabytek. To nie organizacja społeczna, ale organy ochrony zabytków rozstrzygają o tym, czy dany obiekt ma być wpisany do rejestru zabytków, czy też nie. Skoro Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał w odrębnym trybie oceny co do możliwości zachowania przedmiotowego dworu i wydał zgodę na jego rozbiórkę, to bez wzruszenia takiej zgody lub innego aktu administracyjnego uprawniającego do dokonania rozbiórki inicjowanie przez organizację społeczną odrębnego postępowania zmierzałoby w istocie do zaprzeczenia udzielonej wcześniej zgody na rozbiórkę. Z akt sprawy wynika posiadanie wiedzy co do stanu technicznego i wartości zabytkowych tego obiektu przez organ ochrony zabytków i na podstawie tej wiedzy organ ten podejmował określone działania. Zawarto również w uzasadnienia wydanych w tej sprawie postanowień wyjaśnienia z których wynika, że dwór ten utracił wartości zabytkowe i techniczne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem. Brak wykazania interesu społecznego był podstawą do domowy wszczęcia postępowania w sprawie i trafnie na to powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji postanowienia zawierają uzasadnienia faktyczne pozwalające na ocenę legalności tych aktów administracyjnych. Pozbawiony jest zasadności zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wymogi spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Normę art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt sygn. II FPS 8/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 39). Zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej oceny okoliczności faktycznych nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wyjścia przez Sąd poza granice zarzutów. W tej sprawie granice sprawy zostały prawidłowo określone i przez organy administracji i przez Sąd pierwszej instancji, a Sąd kontrolując wydane postanowienia prawidłowo ocenił zarówno dokonanie ustalenia przez organy stanu faktycznego jak i zastosowany w sprawie art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a. zaistniała podstawa do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. ----------------------- 8