VII SA/Wa 2078/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na przedszkole i szkołę, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2015 r. do Urzędu m. [...] wpłynęło zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na przedszkole i szkołę, na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] podniósł, że wobec stwierdzonych braków w przedłożonej przez zgłaszającego dokumentacji, organ I instancji zasadnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., wydanym na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na K. S. obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji, w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. Odpowiadając na ww. postanowienie zgłaszający uzupełnił braki dokumentacji określone w pkt 1, 4, 5 i 6 postanowienia. Pomimo upływu terminu zgłaszający nie uzupełnił natomiast złożonego zgłoszenia o braki wskazane w pkt 2 i 3 ww. postanowienia (dotyczące wykazania spełnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w zakresie zapewnienia miejsc postojowych, zgodnie z warunkami określonymi w § 8 pkt 12 planu oraz dotyczące wykazania spełnienia warunków określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zakresie zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektu oświatowego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich). W ocenie Wojewody [...] w związku z niewykonaniem obowiązków zawartych w pkt 2 i 3 postanowienia z dnia 25 marca 2015 r. decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2015 r. jest zgodna z prawem. Wojewoda [...] podniósł, że działka o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., poz. [...]). Zgodnie z ww. planem przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MU, o funkcji mieszkaniowo-usługowej, dla którego, stosownie do § 8 pkt 12 ww. planu, ustala się miejsca postojowe dla samochodów na terenie działek własnych, w ilości nie mniejszej niż 30 mp/1000 m powierzchni usługowej. Organ wskazał, że z załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, że miejsca postojowe w ilości 5 sztuk, dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na przedszkole i szkołę, zostały przewidziane na działce nr ew. [...], w odległości ok. 150 m od działki inwestycyjnej. W ocenie Wojewody [...], zaprojektowanie wymaganych miejsc postojowych dla projektowanej inwestycji w odległości ok. 150 m od działki nr [...], na której usytuowany jest budynek, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania, stoi w sprzeczności z § 8 pkt 12 ww. planu. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, iż obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów na terenie działek własnych oznacza konieczność ich wskazania na terenie działki lub działek ewidencyjnych, na których usytuowany jest obiekt związany z tymi miejscami postojowymi. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu argumentu, iż do zgłoszenia załączone zostało, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wydane przez Prezydenta m. [...] zaświadczenie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda [...] zauważył, iż w niniejszej sprawie organem, który wydał zaświadczenie oraz organem rozpatrującym zgłoszenie, jest Prezydent m. [...]. W ocenie organu odwoławczego odmienną ocenę przez Prezydenta m. [...] projektowanej inwestycji w wydanej decyzji, co do jej zgodności z ustaleniami planu, należy uznać za dopuszczalną zmianę (samokontrolę) stanowiska organu w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się natomiast do kwestii spełnienia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w zakresie zapewnienia niezbędnych warunków do korzystania z obiektu użyteczności publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, organ przytoczył definicję budynku użyteczności publicznej zawartą w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690). Organ wskazał, że projekt zmiany sposobu użytkowania przewiduje dostępność tylko 1 kondygnacji (parteru) przeznaczonej na przedszkole, dla osób niepełnosprawnych poruszających się na wózkach inwalidzkich. W ocenie organu odwoławczego szkoła prywatna zlokalizowana na pierwszym piętrze, jako budynek przeznaczony na potrzeby oświaty, jest również obiektem użyteczności publicznej, dla którego należy zapewnić warunki do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Organ wskazał, że pomimo nałożonego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. obowiązku uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, zgłaszający nie wskazał dostępu dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich, na poszczególne kondygnacje ww. budynku. Ponadto zgłaszający nie zapewnił na działce własnej miejsca postojowego dla samochodu, z którego korzystają osoby niepełnosprawne, wymaganego na podstawie § 18 ww. rozporządzenia. W ocenie Wojewody [...], w związku z brakiem wykonania obowiązków zawartych w pkt 2 i 3 postanowienia Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. decyzja Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. jest prawidłowa i zgodna z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. K. S. złożył skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zarzucając: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewłaściwą ocenę materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, - naruszenie art. 15 kpa - poprzez nieprzeprowadzenie własnego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w tym brak odniesienia się do zarzutów odwołania, - naruszenie art. 71 ust. 3 i ust. 5 ustawy Prawo budowlane - poprzez zaakceptowanie zastosowania tych przepisów przez organ I instancji jako podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu, pomimo braku do tego przesłanek. Skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do powtórzenia argumentacji organu I instancji, przy braku rzeczowego ustosunkowania się do odwołania. Podkreślił, że odwołanie od decyzji I instancji zawiera wykładnię § 8 pkt 12 planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu inwestycji, pogłębioną orzecznictwem sądowo-administracyjnym, którą pominął całkowicie organ odwoławczy. Zgodnie z tą wykładnią spełniony jest warunek z § 8 pkt 12 planu, jako że pojęcie działki własnej można rozumieć tylko jako tożsame z pojęciem "działki budowlanej", o jakiej mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., który to przepis wskazuje na obowiązek urządzenia miejsc postojowych przy zagospodarowaniu działki budowlanej. Tym samym gdy działka jest już zabudowana, nie może się do niej odnosić wprost omawiany przepis rozporządzenia w zakresie zapewnienia na niej wymaganej planem ilości miejsc postojowych. Skarżący wskazał, że podobna sytuacja była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w wyroku z dnia 7 września 2012 r. sygn. akt II OSK 864/11. Sąd w wyroku tym stwierdził, że przy ustaleniach dotyczących zabezpieczenia miejsc postojowych dla inwestycji należy uwzględnić sposób zagospodarowania działki budowlanej. Zasada urządzenia miejsc postojowych na terenie inwestycji może zostać naruszona, gdy w konkretnych warunkach przeznaczenie i sposób zabudowania działki wskazują na taką konieczność, w szczególności - gdy projektowana inwestycja nie dotyczy obiektu nowopowstałego, ale nadbudowy i rozbudowy obiektu już istniejącego, co rodzi konieczność uwzględnienia istniejących uwarunkowań. Urządzenie w takiej sytuacji wymaganej planem zagospodarowania przestrzennego ilości miejsc postojowych na sąsiedniej działce, do której inwestor ma tytuł prawny, nie narusza § 18 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego dokonanie wykładni gramatycznej, jak to uczyniły organy obu instancji, nie może znaleźć akceptacji przy uwzględnieniu okoliczności sprawy, takich jak istniejące zagospodarowanie działki przy ul. [...], które nie pozwala na lokalizację miejsc postojowych oraz charakter przedmiotowej inwestycji, która nie dotyczy ani nowej zabudowy, ani nadbudowy lub rozbudowy istniejącego budynku. Za takiego rodzaju wykładnią, w ocenie skarżącego, może przemawiać także przyjęcie przez Radę Miasta [...] w późniejszych uchwałach, dostosowanych do orzecznictwa NSA, zasad sytuowania miejsc postojowych, jak np. w uchwale nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Skarżący podniósł też, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego dołączył do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu zaświadczenie Prezydenta m. [...] w przedmiocie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, ze względu na wiążący charakter zaświadczenia organ rozpatrujący zgłoszenie nie jest uprawniony do odmiennej oceny zgodności inwestycji z planem. Odnosząc się do podniesionego w zaskarżonej decyzji zarzutu niespełnienia wymogów określonych w art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (zapewnienie niezbędnych warunków do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne) skarżący wyraził pogląd, że organy orzekające nie wykazały naruszenia tego przepisu. Podniósł, że przepis ten zawiera normy obowiązujące przy projektowaniu i budowaniu, natomiast przedmiotem sprawy nie jest projektowana budowa, lecz zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Skarżący wskazał, że działka przy ul. [...] jest już zagospodarowana, wobec czego nie można wymogu zapewnienia miejsca postojowego dla inwalidy wyprowadzać z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który odnosi się do etapu projektowanego zagospodarowania działki. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja narusza przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż nie zaistniała przesłanka w postaci niezłożenia wymaganych dokumentów. Organy administracji obu instancji nie wykazały także przesłanek z art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nie narusza prawa. Kontrolowaną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2015 r., którą organ - na podstawie art. 71 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na przedszkole i szkołę, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy, działka o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], objęta zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania dokonanym przez K. S., znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., poz. [...]) i położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MU, o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Dla tego terenu, stosownie do § 8 pkt 12 ww. planu, wprowadzono wymóg, iż miejsca postojowe dla samochodów ustala się na terenie działek własnych, w ilości nie mniejszej niż 2 mp/ mieszkanie oraz 30 mp/ 1000 m powierzchni usługowej. Z załączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika natomiast, że miejsca postojowe dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na przedszkole i szkołę zostały przewidziane w ilości 5 sztuk na działce nr ew. [...], która znajduje się w odległości ok. 150 m od działki objętej inwestycją. W ocenie Sądu zasadnie Wojewoda [...] stwierdził, że takie zaprojektowanie wymaganych miejsc postojowych dla planowanej inwestycji pozostaje w sprzeczności z § 8 pkt 12 ww. planu. Zgodzić się należy z argumentacją przyjętą przez organy, iż przewidziany w tym przepisie obowiązek zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów na terenie działek własnych oznacza konieczność ich wskazania na terenie działki, na której usytuowany jest obiekt, dla którego urządza się miejsca postojowe. Nie sposób przy tym podzielić przedstawionej przez skarżącego argumentacji, że w niniejszej sprawie "spełniony jest warunek z § 8 pkt 12 planu, jako że pojęcie działki własnej można rozumieć tyko jako tożsame z pojęciem działki budowlanej, o jakiej mowa w § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.". Zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.), które to rozporządzenie, w świetle jego § 2, stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zauważyć trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może, ale nie musi, określać liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dla określonego rodzaju inwestycji. Jeśli jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie tę kwestię regulował, to zamierzenie inwestycyjne podlegało będzie ocenie zarówno pod kątem zgodności z wymogami wynikającymi z § 18 rozporządzenia, jak i pod kątem zgodności z zapisami miejscowego planu regulującymi to zagadnienie. Skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., przyjęto w sposób jednoznaczny, że na terenie objętym inwestycją miejsca postojowe dla samochodów ustala się na terenie działek własnych, nie można wywodzić, jak czyni to skarżący, że możliwe jest zapewnienie takich miejsc na dowolnej działce budowlanej. Zauważyć przy tym trzeba, że przywołany w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r. sygn. II OSK 864/11, w którym Sąd wskazał, że przy ustaleniach dotyczących zabezpieczenia miejsc postojowych należy uwzględniać indywidualne okoliczności sprawy, przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki i uznał, że w szczególnych okolicznościach wystarczające może być w świetle § 18 rozporządzenia zapewnienie miejsc postojowych na działce sąsiedniej, zapadł w innym stanie faktycznym. W niniejszej sprawie bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...], którym organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane, określił zasady lokalizacji miejsc postojowych, wprowadzając wymóg zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów na działce własnej. Jednocześnie odnosząc się do argumentu, iż do zgłoszenia załączone zostało, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wydane przez Prezydenta m. [...] zaświadczenie Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zauważyć trzeba, iż treść zaświadczenia co do zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem nie wiąże organu rozstrzygającego w przedmiocie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jest to tylko dodatkowy materiał dowodowy (dokument urzędowy), który tak jak każdy inny dowód w sprawie będzie podlegał ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (por. Artur Kosicki: Komentarz do art. 71 ustawy – Prawo budowlane [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, WK 2016). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zamierzona przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania jest zatem niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w zakresie zapewnienia miejsc postojowych dla inwestycji. Stosownie zaś do art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie spełniona została przesłanka określona w powołanym przepisie, obligująca organ do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez K. S. Prawidłowo organy uznały także, że pomimo wezwania inwestora postanowieniem wydanym na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nie wykazano zapewnienia warunków do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Pomimo nałożonego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. obowiązku uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, zgłaszający nie wskazał dostępu dla osób niepełnosprawnych na pierwsze piętro budynku, na którym przewidziano szkołę prywatną. Tym samym spełnione zostały również przesłanki określone w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który przewiduje, że właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia w przypadku niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem nakazującym uzupełnienie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2015 r., wydaną na podstawie ww. przepisów, jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).