II SA/Sz 481/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka -Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. O.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. O.-P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy D. decyzją [...] z dnia [...], znak [...], po rozpatrzeniu wniosku firmy Spółki A., , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: ośmiu budynków wielorodzinnych – max. 36 lokali mieszkalnych wraz z rozbiórką istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i gospodarczych lub ich przebudową na budynki wielorodzinne; niezbędnej infrastruktury technicznej, związanej z budynkami; wewnętrznej komunikacji - dojść i dojazdów; zjazdu z drogi powiatowej ( dz. nr 30 ) na teren planowanej zabudowy – na terenie działek nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym B., gmina D. Decyzja została wydana po przeprowadzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." Wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono w następujący sposób: a) obowiązująca linia zabudowy - jako kontynuacja linii zabudowy budynków mieszkalnych usytuowanych na terenie działek nr [...], b) wskaźnik powierzchni: - zabudowy - max. 35%, - biologicznie czynnej - min.35%; c) szerokość elewacji fontowej (od strony ul. [...]) - max. 14m; d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: - max. 8,0m od strony ul. [...], - max. 11,0m od strony komunikacji wewnętrznej, e) geometria dachu: - dach płaski o kącie nachylenia połaci do 20°, - wysokość zabudowy - max. 12,0m. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że decyzja została wydana ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wokół terenu inwestycji wyznaczono obszar analizowany. Ponieważ front działek objętych zainwestowaniem wynosi 40 m, obszar analizowany położony jest w promieniu 120 m od terenu inwestycji. Przeprowadzono wizję lokalną terenu inwestycji z uwzględnieniem dostępnych dokumentacji projektowych i aktualnych materiałów geodezyjno-kartograficznych i określono warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Wnioskodawca we wniosku określił parametry planowanej zabudowy wskazując, wysokość tej zabudowy na poziomie max. 14m i max. wysokości okapu - 12m. Zdaniem organu, parametry te nie mają swojego uzasadnienia w zabudowie występującej w obszarze analizowanym. Wysokość elewacji frontowej to około 12m, jednak zabudowa ta, to zabudowa 4-kondygnacyjna. Planowana zabudowa trzy kondygnacyjna realizowana będzie w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, której wysokość jest znacznie niższa. Wprowadzenie zabudowy o wysokości 14m, miałoby znaczne oddziaływanie na kompozycję zabudowy, a tym samym na ład przestrzenny tej części miejscowości B. Stąd też nie można było ustalić tych parametrów zabudowy zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy. W dniu [...] inwestor skorygował swój wniosek w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Przeprowadzona analiza oraz mapy ewidencyjne stanowią załączniki do niniejszej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.O., zarzucając nieprawidłowe ustalenie warunków zabudowy. Odwołująca się zwróciła uwagę, iż decyzja dopuszcza budowę budynków wielorodzinnych wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zarzuciła, że na załączniku graficznym brak jest naniesionych granic działek nr [...] określonych jako sąsiednie w odniesieniu do budownictwa wielorodzinnego. Zakwestionowała prawidłowość dokonania doboru działek do analizy oraz prawidłowość wyliczenia wskaźnika zabudowy. Podniosła także brak uzgodnień co do zjazdu z drogi powiatowej na teren planowanej zabudowy. Zarzuty te doprecyzowane zostały w piśmie z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania decyzją numer [...], z dnia [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D.. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 61 ust 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), dalej zwanego "rozporządzeniem" w § 3 stanowią, że: 1.W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium stwierdziło, po dokonaniu ponownej oceny materiału dowodowego, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny terenu inwestycji, prawidłowo też przeprowadził analizę cech i funkcji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W oparciu o jej wynik określił rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj. linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Kolegium uznało, że wartości określone przez organ są we właściwy sposób zebrane i prawidłowo obliczone, a w związku z tym prawidłowo zostały określone wskaźniki zabudowy planowanej inwestycji. Podkreśliło także, że zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest zobowiązany do wydania pozytywnej decyzji, jeżeli planowanej inwestycji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Kolegium stwierdziło także, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza interesów osób trzecich, a wnioskodawcy, na którego rzecz została wydana, nie przyznaje uprawnień do nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy musi być zatem wydana na żądanie wnioskodawcy zawsze, gdy przepisy prawa na to pozwalają, niezależnie od woli pozostałych stron postępowania. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że określone warunki nowej zabudowy odpowiadają ustaleniom poczynionym w analizie urbanistycznej, sporządzonej zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło także, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Jego zdaniem, działki wchodzące w skład obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowią przedmiot analizy. Wprawdzie w obszarze analizowanym przeważają budynki mieszkalne jednorodzinne, jednakże istnieją również budynki mieszkalne wielorodzinne, usytuowane na działkach nr [...]. Spełniony został zatem warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., niezbędny do ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji (wyrok NSA sygn.. akt II OSK 2145/13. Odnosząc się do zasady dobrego sąsiedztwa Kolegium uznało, że zasada ta nie została naruszona z uwagi na to, że w obszarze analizowanym występuje także zabudowa wielorodzinna. Organ odwoławczy uznał także, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego wyliczenia wskaźnika zabudowy, bowiem w obszarze analizowanym występują dwa rodzaje zabudowy mieszkaniowej: jedno i wielorodzinna. Stwierdził, że "matematyczne wyliczenie średniego wskaźnika oznacza dokonanie sumowania wszystkich składowych tego parametru, a następnie obliczenie iloczynu tej wielkości i liczby składowych. Odwołująca się nie kwestionowała w odwołaniu wielkości parametrów wskaźnika powierzchni zabudowy poszczególnych działek ograniczając się jedynie do wyrażenia zarzutu prawidłowości jego wyliczenia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wskaźnik powierzchni zabudowy został obliczony prawidłowo, zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stwierdziło ponadto, że budowa zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji została uzgodniona z właściwym zarządcą drogi – Starostą P. – w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., tj. poprzez nieudzielenie odpowiedzi w ustawowo określonym terminie, co prawda we wcześniej prowadzonym postępowaniu, ale dotyczącym tego samego wniosku strony. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.O., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez oparcie decyzji na nieprawidłowo sporządzonej i niespełniającej wymogów prawa analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegający na: - braku określenia konkretnej wysokości budynków na działkach objętych analizą, co nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji dla planowanej zabudowy, - braku przeanalizowania dopuszczalnych parametrów zabudowy dla zespołu budynków projektowanych w głębi działki nr [...], - określeniu różnych parametrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej bez jednoznacznego określenia, w jaki sposób mają być stosowane, wobec braku komunikacji wewnętrznej na działkach nr [...] oraz na działkach sąsiednich, co uniemożliwia odniesienie tej wielkości do rzeczywistego usytuowania obiektów w terenie, - braku określenia konkretnej szerokości elewacji frontowej budynków na działkach objętych analizą, co nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy, - braku jakiegokolwiek wyjaśnienia przyjętego sposobu obliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, - braku określenia na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy i decyzji położenia i parametrów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej usytuowanej w obszarze analizowanym, co nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia wskaźników wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, - braku wyjaśnienia sprzeczności między ustaleniami analizy, a określonymi w decyzji wymogami dotyczącymi obowiązującej linii zabudowy, - braku jakiejkolwiek analizy geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, co nie pozwala na weryfikację prawidłowości ustalenia geometrii dachu dla planowanej zabudowy w myśl § 8 rozporządzenia, b) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy D., podczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez wydanie decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tzw. zasady dobrego sąsiedztwa) na skutek ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów wielorodzinnych w sposób prowadzący do stworzenia nowego ładu przestrzennego, a nie kontynuacji dotychczas istniejącego, b) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób nie odpowiadający średniemu wskaźnikowi tej wielkości dla obszaru analizowanego, c) § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy z naruszeniem wymogu przedłużenia krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że wydane w sprawie niniejszej rozstrzygnięcia naruszają wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa poprzez usytuowanie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, o znacznym stopniu intensywności zabudowy, w bliskim sąsiedztwie ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być wykładana przez pryzmat konieczności zapewnienia ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W sprawie niniejszej zasada ta została naruszona, co przełożyło się na wadliwą wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem sprzecznym z nią jest lokalizowanie intensywnej zabudowy wielorodzinnej, z koniecznością budowy dróg wewnętrznych, wśród zabudowy jednorodzinnej. Jak wynika z analizy, po północnej stronie drogi powiatowej - ulicy [...] zlokalizowana jest luźna zabudowa jednorodzinna, usytuowana od drogi publicznej, z zabudowaniami gospodarczymi w drugim szeregu oraz terenami niezabudowanymi w głębi działek. Po południowej stronie ulicy [...], w granicach obszaru analizowanego posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Jego front usytuowany jest wzdłuż ulicy [...]. Zgodnie z wnioskiem inwestora zabudowa wielorodzinna na działkach nr [...] miałaby obejmować 8 budynków mieszkalnych, usytuowanych jeden za drugim w głąb działek, aż do ich granic, wraz z parkingami, drogami wewnętrznymi i chodnikami. Choć faktycznie w granicach analizowanego obszaru (na działkach nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji) istnieje zabudowa wielorodzinna, to nie oznacza to, że dopuszczalna jest jakakolwiek zabudowa mieszcząca się w ramach określonej funkcji zabudowy. Skarżąca odwołała się także do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r. (sygn. II SA/Po 791/14): "teren sąsiadujący z terenem inwestycji charakteryzuje się częściowo rozproszoną zabudową jednorodzinną, jest to zabudowa ekstensywna, zlokalizowana wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. Na terenie analizowanym nie istnieje zaś zabudowa w głębi działek, znacznie odsunięta od dróg publicznych, która połączona byłaby z nimi drogami wewnętrznymi. Pozwala to przyjąć, że wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, w jakiej wystąpił o to skarżący, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zwartego kompleksu zabudowy w głębi analizowanego obszaru. Tym samym przełamana zostałaby, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada dobrego sąsiedztwa. W ocenie sądu zrealizowanie inwestycji przez skarżącego nie dałoby się pogodzić z istniejącą zabudową i nie spełniłoby warunku kontynuacji funkcji zabudowy, rozumianej jako mieszczenie się w graniach zastanego sposobu zagospodarowania terenu. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do powstania intensywnej skoncentrowanej zabudowy i w konsekwencji - jak wskazano powyżej - stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze". Niezależnie od powyżej wskazanego naruszenia, w ocenie skarżącej, wykonana w niniejszej sprawie analiza z uwagi na swoją lakoniczność, brak szczegółowych danych dotyczących analizowanych nieruchomości i zabudowań nie może służyć, jako kluczowy dowód w sprawie, a wydana w oparciu o nią decyzja jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w całości. Według analizy wskaźnik zabudowy został ustalony w oparciu o takie wskaźniki dla [...] działek, przy czym ustalono występowanie dwóch wielkości tego wskaźnika: dla zabudowy jednorodzinnej – 21% i dla zabudowy wielorodzinnej 45%, co w rezultacie przesądziło o ustaleniu wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji w wysokości 35%. Zdaniem skarżącej, doszło w analizie do nieprawidłowego wyliczenia tych wskaźników, bowiem nawet przy określeniu dwóch wskaźników powinny one być w wysokości 12,75% dla zabudowy jednorodzinnej oraz 44,3% dla zabudowy wielorodzinnej, co daje średnią 28, 54%, a nie 35%. Obowiązująca linia zabudowy została, według skarżącej, ustalona tylko dla domów położonych bezpośrednio przy ul. [...], a dla pozostałych budynków już nie. Ponadto w decyzji pierwszoinstancyjnej podano, że została ona ustalona jako kontynuacja zabudowy na działkach nr [...], podczas gdy z analizy wynika, że ustalono ją jako kontynuację zabudowy na działkach nr [...]. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w ocenie skarżącej, nie została ustalona zgodnie z § 7 rozporządzenia. Sąsiednie budynki są niskie od 5,5 do 6 m, a wyższa zabudowa położona jest w oddaleniu. Odstąpienie od wysokości sąsiednich budynków powinno znaleźć uzasadnienie tak w analizie, jak i decyzji, i odnosić się do konkretnego stanu faktycznego. Odnośnie do wszystkich wskaźników skarżąca stwierdziła, że fakt położenia w obszarze analizowanym jednego budynku wielorodzinnego nie może stanowić podstawy do stosowania wskaźników zastosowanych przy tym budynku do planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków wielorodzinnych – max. 36 lokali mieszkalnych wraz z rozbiórką istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i gospodarczych lub ich przebudową na budynki wielorodzinne; niezbędnej infrastruktury technicznej, związanej z budynkami; wewnętrznej komunikacji - dojść i dojazdów; zjazdu z drogi powiatowej ( dz. nr [...] ) na teren planowanej zabudowy – na terenie działek nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym B., gmina D., tj. na terenie dla którego, co jest bezsporne, nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawną podstawę wydanej przez organ I instancji decyzji stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), z którego wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p., który w myśl art. 64 ust. 1 ma odpowiednie zastosowanie, decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony plan miejscowy, jest dopuszczalna. Kryteria tej oceny ustawodawca sprecyzował w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., określającym warunki jakie muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie pozytywnej decyzji. Badanie to wymaga dokonania przez organ analizy funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Szczegółowe zasady dokonania analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu określa wydane na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 61 ust. 6 u.p.z.p.) rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Kolejny przepis rozporządzenia - § 9 stanowi natomiast, że: "1.Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. 2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy." Z cytowanych przepisów wynika zatem, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu składa się z części tekstowej i części graficznej określającej linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, ( 54 pkt 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Część graficzna wyników analizy powinna być sporządzona na takiej samej mapie jak część graficzna decyzji (§ 9 ust. 3). Mapa zasadnicza, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 7 z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520) jest to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Taka właśnie mapa winna być podstawą do wykonywania innych opracowań kartograficznych, które służą do celów projektowych i budowlanych. W niniejszej sprawie obydwa załączniki graficzne - do decyzji i do analizy - zostały sporządzone na mapie, która z pewnością nie jest mapą aktualną, co powoduje, że oznakowanie (numeracja) działek na mapie jest inne niż oznakowanie w części tekstowej analizy, a ponadto nieczytelne. Brak jest na mapie odzwierciedlenia istniejącej zabudowy, której danymi posługuje się część tekstowa analizy – na przykład na mapie nie oznaczone są działki [...] – miejsce, na którym znajduje się napis "zabudowa wielorodzinna", to obszar niezabudowany. Dodatkową nieczytelność załącznika graficznego do analizy zwiększają właśnie napisy dokonane bezpośrednio na mapie (zamiast legendy). W ocenie sądu, pomimo, iż żaden przepis nie nakazuje wprost, że mapa, na podstawie której sporządza się analizę warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu musi być mapą aktualną, to jednak jej nieaktualność powoduje rozbieżność pomiędzy załącznikiem tekstowym analizy i załącznikiem graficznym, co powoduje, niedopuszczalną w tym przypadku, utratę wartości dowodowej całej analizy i z pewnością stanowi naruszenie § 3 i 9 rozporządzenia, a także art. 7 i 77 K.p.a. Ponadto analiza posiada oznaczenie, że stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] pomimo, że decyzja ta została uchylona i nie istnieje w obrocie prawnym, zaś analiza jest załącznikiem do decyzji z dnia [...]. Ponadto, z części tekstowej analizy nie wynika w jaki sposób obliczane były poszczególne wskaźniki inne niż powierzchnia zabudowy (brak wskazania jaka zabudowa znajduje się na poszczególnych działkach oraz jakie są jej parametry) , co powoduje brak możliwości dokonania tak przez organy, jak i przez sąd, badania prawidłowości ich ustalenia. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczony został, zgodnie z § 3 rozporządzenia, w promieniu 120m wokół działek objętych zainwestowaniem. Już z pobieżnych oględzin obszaru analizowanego wynika, że w obszarze tym znajduje się więcej niż 11 działek zabudowanych, które nie zostały uwzględnione w analizie, np.nr [...] bez podania przyczyn. Pomimo wymienionych powyżej nieprawidłowości związanych z przeprowadzeniem i udokumentowaniem analizy, odnośnie do obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, sąd zauważa, że z przepisów rozporządzenia ( § 5 ust.1) nie wynika możliwość liczenia osobno dwóch średnich wskaźników dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wskaźnik ten dotyczy bowiem całego obszaru analizowanego. Fakt, że § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy, zdaniem sądu, nie może oznaczać, że jeżeli jeden budynek w obszarze analizowanym ma faktycznie większy wskaźnik, to można go ustalić także dla inwestycji, dla której ustala się warunki zabudowy. Zawsze bowiem należy do każdej inwestycji podchodzić indywidualnie, odnosząc konkretną sytuację do całego obszaru analizowanego, a w szczególności do działek przylegających do działki, dla której sporządzane są warunki zabudowy, a wszelkie odstępstwa od średniego wskaźnika zabudowy wymagają szczegółowego uzasadnienia i oceny również w decyzji. W realiach sprawy stwierdzić należy, że analiza architektoniczno – urbanistyczna nie została sporządzona w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także skutkuje naruszeniem zasad postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., bowiem analiza nie daje możliwości prawidłowej oceny końcowego, określonego przez organ wzorca dla nowej zabudowy, nie wskazując należycie, tak jak tego wymaga przepis § 2 pkt 3 rozporządzenia występujących cech na terenie poddanym analizie, a przede wszystkim organy nie przedstawiły zasad ich ustalania, które są precyzyjnie określone w § 5 - § 8 rozporządzenia, co w istocie powoduje, że sporządzonej w sprawie analizy nie można uznać za prawidłową. Nie została ona bowiem sporządzona w taki sposób, aby prawidłowość działań, ustaleń i wniosków organu mogły sprawdzić zarówno strony, organy, jak i sąd. Analiza wymaga zestawienia konkretnych danych dotyczących cech, występujących na konkretnych nieruchomościach w terenie analizowanym i przeprowadzonych w oparciu o nie ustaleń, mających na celu umożliwienie porównania poszczególnych wielkości i sprawdzenia końcowych wyników (wyrok NSA sygn. akt II OSK 2137/13). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien przeprowadzić ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie podjąć rozstrzygnięcie z uwzględnieniem przedstawionej powyżej oceny sądu i uzasadnić je w sposób zgodny z art. 107 § 3 K.p.a.