I OSK 1068/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.-V. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1354/15 w sprawie ze skargi A.-V. M. na opinię Wójta Gminy Stawiguda z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie wykorzystania części działki na lądowisko helikopterów oddala skargę kasacyjną, Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1354/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Al.-V. M. na opinię Wójta Gminy Stawiguda z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie wykorzystania części działki na lądowisko helikopterów. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. A. V. M. zwrócił się do Wójta Gminy Stawiguda o wydanie pozytywnej opinii o możliwości wykorzystania części działki 7/4 obręb M., gmina Stawiguda, na lądowisko helikopterów. Wskazał, że działka ta ma powierzchnię 0,5 ha, przy czym jej niezabudowana część ma powierzchnię znacznie większą, niż powierzchnia niezbędna dla lądowiska helikopterów. Stwierdził, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, nie mają zastosowania w sprawach dotyczących wykorzystywania terenów na lądowiska. Wójt Gminy Stawiguda w dniu [...] maja 2015 r. negatywnie zaopiniował lokalizację lądowiska na obszarze działki nr 7/4, obręb M., gmina Stawiguda. Podniósł, że na terenie przedmiotowej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Stawiguda miejscowości M. – jednostka C, uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Stawiguda z dnia [...] czerwca 1999 r. Zgodnie z ustaleniami planu, przedmiotowa działka jest oznaczona symbolem 20 MN, któremu odpowiada zapis: zabudowa mieszkaniowa istniejąca, adaptowana i projektowana na działkach wydzielonych liniami podziału wewnętrznego. W świetle powyższego zapisu plan miejscowy nie tylko nie przewiduje przedsięwzięcia wymienionego we wniosku, ale najbliższe sąsiedztwo działki stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej, a także bardzo bliskie sąsiedztwo jeziora W. Lokalizacja lądowiska na terenie działki 7/4 zakłóci nie tylko spokój mieszkańców wsi, ale potęgować będzie hałas z uwagi na bliskie sąsiedztwo jeziora. Lokalizacja lądowiska spowoduje również konflikt społeczny, ponieważ w niniejszej sprawie sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wsi M., w imieniu mieszkańców, złożyli kategoryczny sprzeciw w sprawie lokalizacji lądowiska wskazując, że jezioro W. oraz okolice i miejscowości usytuowane w okolicy jeziora W. są objęte ekologicznym systemem obszarów chronionych, a także należą do rezerwatu faunistycznego. Miejscowość M. położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny P. ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r., Nr 147. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez A. V. M. Pismem z dnia 5 października 2015 r. A. V. M. wezwał Wójta Gminy Stawiguda do usunięcia naruszenia prawa polegającego na negatywnym zaopiniowaniu lokalizacji lądowiska na obszarze jego działki. Pismem z dnia 20 października 2015 r. Wójt Gminy Stawiguda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, dlatego w dniu 18 listopada 2015 r. A. V. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na opinię Wójta gminy Stawiguda. Oddalając powołaną skargę Sąd stwierdził, że według art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r. poz. 1393) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz.U. z 2013 r. poz. 795), jednym z elementów wniosku o zgłoszenie lądowiska do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jest przedłożenie opinii organu administracji o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko. Zapisy planu miejscowego uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Stawiguda z dnia [...] czerwca 1999 r. nie przewidują na przedmiotowym terenie wnioskowanego przedsięwzięcia, dlatego organ nie mógł wydać pozytywnej opinii. Zgodnie bowiem ustaleniami powołanego planu, przedmiotowa działka jest oznaczona symbolem 20 MN, któremu odpowiada zabudowa mieszkaniowa istniejąca adaptowana i projektowana na działkach wydzielonych liniami podziału wewnętrznego. Ponadto, miejscowość M. położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny P. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r. A. V. M. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015 r. poz. 199 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kc, polegającą na uznaniu, że Wójt Gminy Stawiguda wydając negatywną opinię w przedmiocie lokalizacji lądowiska helikopterów, tj. ultralekkich wiatrakowców - powołując się na fakt, iż zapisy planu miejscowego nie przewidują powyższego przedsięwzięcia - nie naruszył obowiązujących w tym zakresie rozwiązań normatywnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że co do zasady miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zamkniętego katalogu inwestycji, które mogą zostać przeprowadzone na jego nieruchomości. Dopuszczalna jest każda inwestycja budowlana, która: nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich i mieści się w przeznaczeniu danej działki. Definicja interesu publicznego zawarta w orzecznictwie wskazuje, że pojęcie to odnosi się do bezpieczeństwa prawnego, ochrony porządku publicznego, moralności publicznej, ochrony środowiska i zdrowia publicznego. Inwestycja skarżącego polega na wybudowaniu nawierzchni twardej o wymiarach 20 x 20 m na terenie swojej nieruchomości o powierzchni 0,5 hektara. Powierzchnia ta będzie wykorzystana jako lądowisko dla ultralekkich wiatrakowców. Wybudowanie tej struktury w żaden sposób nie narusza bezpieczeństwa prawnego, moralności publicznej lub porządku prawnego gdyż nieruchomość skarżącego, zgodnie z wytycznymi mapy lotniczej, mieści się w przestrzeni powietrznej klasy G. W strefie tej dopuszcza się loty w wysokości 150 m, które są wykonywane dla zaspokojenia potrzeb operacyjnych lotów helikopterów wynikających z realizacji lotów treningowych, próbnych, prowadzonych w ramach szkolenia lotniczego. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się także w strefie ruchu lotniskowego AZT D., w której dopuszczalne są loty do wysokości 0-6500 ft. Zatem regulacje prawne dotyczące tej nieruchomości zezwalają na odbywanie lotów helikopterem w zakresie wskazanym przez skarżącego. Ponadto inwestycja skarżącego jest zgodna z normami ochrony środowiska oraz normami zdrowia publicznego gdyż nie narusza przepisów prawa dotyczących emisji hałasu. Według karty katalogu dla ultralekkich wiatrakowców wartość hałasu startów i lądowań wynosi między 59,7 dBA a 62,9 dBA. Dla przykładu wartość hałasu dla poszczególnych elementów wynosi: pracujący odkurzacz -70 dB, kosiarka - 80 dB, tłum ludzi - 50-60 dB, normalna rozmowa - 40 dB, ruch uliczny - 90 dB, eksplozja petardy - 160 dB, rozpędzony samochód 67-69 dB. Na terenie gminy, w której mieści się nieruchomość skarżącego, występują wskazane poziomy hałasu w ciągu dnia lub w nocy w życiu codziennym gminy, przy okazji świąt, imprez publicznych lub imprez organizowanych na prywatnych posesjach. Przekraczają one poziom hałasu, który jest emitowany przez ultralekki wiatrakowiec, dla którego skarżący chce wybudować lądowisko. Zatem emisja hałasu dla inwestycji skarżącego nie przekracza dopuszczalnej tabeli hałasu w Gminie Stawiguda, a tym samym nie narusza norm ochrony środowiska oraz norm zdrowia publicznego. Ponadto zapisy miejscowego planu dla przedmiotowej działki wprost nie wymieniają przedmiotowego przedsięwzięcia, jako dopuszczalnej inwestycji. Jednak nie można oczekiwać, iż miejscowy plan uchwalony uchwałą Rady Gminy Stawiguda w dniu [...] czerwca 1999 r., tj. ok 16 lat temu mógł przewidzieć i wymienić wszelkiego rodzaju inwestycje, w tym inwestycję skarżącego, które nie sprzeciwiałyby się chronionemu prawem interesowi publicznemu. Jednocześnie miejscowy plan nie zawiera zakazu budowy lądowiska. Zatem powołanie się Wójta Gminy Stawiguda na fakt, że miejscowy plan nie przewiduje wskazanej przez skarżącego inwestycji nie oznacza, że jest ona sprzeczna z interesem publicznym, a tym samym sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne nie może być traktowane, jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta nie może bowiem prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Innymi słowy - gmina kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak by nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego. Akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Negatywna opinia blokująca inwestycję skarżącego, która nie stoi w sprzeczności z miejscowym planem ani interesem publicznym, stanowi zatem nieuzasadnioną ingerencję gminy w prawa właścicielskie, niezgodną z prawem dowolność decyzyjną oraz naruszenie władztwa planistycznego. Narusza to normy prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kc. Inwestycja skarżącego ma istotne znaczenie dla rozwoju gospodarczego Gminy Stawiguda. Pobudzi rynek usług turystycznych. Wpłynie pozytywnie na okolicznych przedsiębiorców branży hotelarskiej i gastronomicznej. Inwestycja przyczyni się także do promocji regionu w kraju i za granicą. Ponadto wybudowanie lądowiska stworzy możliwość lądowania, w nagłych wypadkach, helikopterów pogotowia ratunkowego. Podniesie też poziom bezpieczeństwa regionu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutu zgłoszonego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Z art. 93 ust. 2 ustawy – Prawo lotnicze wynika, że lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk na wniosek zgłaszającego lądowisko m.in. po uzyskaniu pozytywnej opinii właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Przepis art. 93 ust. 9 powołanej ustawy stanowi zaś, że minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia m.in. tryb zgłaszania do ewidencji lądowisk, w tym zakres opinii niezbędnych dla zgłoszenia lądowiska. Na podstawie powołanego upoważnienia, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu 1 lipca 2013 r. rozporządzenie w sprawie ewidencji lądowisk, w którego § 2 ust. 3 pkt 3 lit. b stwierdził, że zgłaszający lądowisko powinien do wniosku dołączyć pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko. Teren objęty wnioskiem skarżącego o wpisanie do rejestru lądowiska helikopterów objęty jest Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Stawiguda z dnia [...] czerwca 1999 r. określającą plan miejscowy, według którego przedmiotowy teren jest oznaczony symbolem 20 MN - zabudowa mieszkaniowa istniejąca adaptowana i projektowana na działkach wydzielonych liniami podziału wewnętrznego. Planistyczne przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową nie obejmuje wnioskowanej przez skarżącego funkcji komunikacji lotniczej w postaci lądowiska dla helikopterów, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżoną, negatywną dla skarżącego, opinię Wójta Gminy Stawiguda z dnia [...] maja 2015 r. za zgodną z prawem. Funkcja komunikacji lotniczej w postaci lądowiska dla helikopterów nie mieści się bowiem w planistycznym przeznaczeniu przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Odrębną natomiast kwestią jest ocena takiego ukształtowania planistycznego przeznaczenia przedmiotowego terenu, które nie spełnia oczekiwań inwestycyjnych skarżącego. Kwestia ta nie podlega jednak rozstrzygnięciu w niniejszym postępowaniu, ponieważ jego przedmiotem jest wyłącznie opinia organu samorządowego wobec wniosku skarżącego o wpis lądowiska dla helikopterów do rejestru. Z tego względu zarzut kasacyjny naruszenia przepisów planistycznych w powiązaniu z przepisami Konstytucji RP i przepisami kodeksu cywilnego wskazanymi w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. W szczególności dlatego, że zarówno organ administracji, jak i Sąd pierwszej instancji nie stosowały art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mogły więc naruszyć tego przepisu, który określa normatywne granice sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w nawiązaniu do ustaleń planu miejscowego. Nie jest bowiem przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu dopuszczalność takiego ukształtowania przeznaczenia terenu w planie miejscowym, która nie obejmuje zamierzeń skarżącego. Zakres ustaleń planistycznych oceniany jest natomiast w procedurze kontroli planu miejscowego, który w niniejszej sprawie stanowił jedynie kryterium dopuszczalności wydania zaskarżonej opinii. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.