I OSK 2626/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 165/16 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Starosty S. na rzecz R. P. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016r. sygn. akt II SAB/Łd 165/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. P. na bez czynność Starosty S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące okoliczności : Pismem z dnia 27 maja 2016 r. R. P. reprezentowana przez adwokata – T. Z. wniosła do Sądu skargę na bezczynność Starosty S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się: pkt 1 - zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni); pkt 2 - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; pkt 3 - zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł tytułem opłaty sądowej oraz 480 zł tytułem kosztów adwokackich. W motywach skargi jej autor wywiódł, że skarżąca w dniu [...] maja 2016 r. wniosła do Starosty mailem o przesłanie w odpowiedzi na jej adres mailowy (ujawniony wraz z przedmiotowym wnioskiem) umowy bądź umów cywilnych zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W przypadku posiadania w/w umowy bądź umów wniosła o przesłanie w/w w formie skanów. W terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), co skutkowało uznaniem, że był on w stanie bezczynności.. Odpowiadając na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie argumentując, że wnioskiem przesłanym elektronicznie w dniu [...] maja 2016 r. skarżąca zwróciła się do Starosty S. o przesłanie żądanych informacji. W dniu [...] maja 2016 r. Starosta na wskazany mail przesłał informację, że we wspomnianym okresie została zawarta jedna umowa i przesłał jej skan. Udzielając powyższej informacji publicznej organ działał zgodnie z treścią wniosku. Informacja została udzielona w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przytaczając ich treść. Nadto w przekonaniu Sądu Starosta S. był niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś dokumenty, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z dnia 11 maja 2016 r., dotyczyły bez wątpienia informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c, ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W ocenie Sąd Wojewódzkiego okolicznością niesporną był fakt, że organ w dniu 13 maja 2016 r., a więc jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu, co miało miejsce w dniu 30 maja 2016 r. (data wpływu do organu), udostępnił skarżącej wnioskowane informacje, przesyłając na jej adres emailowy skan jednej umowy. Odpowiedź na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej została udzielona z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. A zatem w dacie wniesienia skargi - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż rozpatrzył w całości wniosek z dnia 11 maja 2016 r. zanim skarga została wywiedziona do sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł pełnomocnik skarżącej domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenia kosztów postępowania za wszystkie instancje. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (d.i.p.), poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ udostępnił informację publiczną w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W uzasadnieniu skargi kasator wskazał, że większość okoliczności sprawy zreferowanej przez sąd w uzasadnieniu wyroku polega na prawdzie. Faktycznie w dniu 13 maja 2016 roku, a dokładnie o g. 14.38 organ przesłał informację skarżącej. Jednakowoż skarżąca otrzymała jedyną umowę zawartą w dniu [...] marca 2016 roku. Natomiast powołane w pytaniu rozporządzenie MS obowiązywało od 5 października 2002 roku do 31 grudnia 2015 roku. Zatem przesłana umowa nie jest odpowiedzią na wniosek skarżącej. Nie wiadomo bowiem czy organ mówiąc o jednej umowie miał na myśli tą, która przesłał czy jednak w w/w okresie zawarł inną "jedną umowę". Zatem do dnia dzisiejszego informacja publiczna nie została skarżącej udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz.1311) dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004r. OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z.1, poz.10; z dnia 20 września 2005r. I OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005r. I OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005r. II OSK 299/05, LEX nr 190971; z dnia 17 stycznia 2006r/ II OSK 403/05, LEX nr 196461). Po stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania należało przystąpić do oceny skargi kasacyjnej. Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w trybie art.182 § 2 p.p.s.a., albowiem kasator zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ administracyjny nie zażądał jej przeprowadzenia. Analizowana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, zarzut w niej zawarty polegający na naruszeniu prawa materialnego (art.174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.14 u.d.i.p.), należało uznać za zasadny. Na wstępie trzeba podkreślić, że rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócili się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Nie ulega wątpliwości, że Starosta jako organ był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Następnie trzeba wskazać, że według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W udzielonej zaś skarżącemu odpowiedzi na wniosek prawidłowo organ stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Jednakże należy mieć na uwadze, że skarżąca domagała się we wniosku udzielenia informacji dotyczących zawierania umów cywilnych z adwokatem lub radcą prawnym dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie..... Organ w odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] maja 2016r. (zatem przed wniesieniem skargi w dniu 30 maja 2016r.) udzielił odpowiedzi, iż zarejestrowano jedną umowę zawartą w dniu [...] marca 2016r., przesyłając ją skarżącej. Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013, poz.461) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz.490) obowiązywało w okresie od 5 października 2002r. do 31 grudnia 2015r. Zatem odpowiedź choć udzielona skarżącej przez organ w terminie nie stanowi odpowiedzi na złożony przez nią wniosek. Organ nie działał bowiem zgodnie z treścią wniosku, co umknęło uwadze Sądowi I instancji. Należy bowiem mieć na uwadze, iż z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany (organ) nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej lub odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, względnie nie podejmuje żadnej innej czynności uzasadnionej przepisami u.d.i.p. Na równi z nie podjęciem przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji nie będącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego. Zatem nie można stwierdzić, że organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wprawdzie odpowiada na wniosek strony (jak w przedmiotowej sprawie), jednakże jego stanowisko zawarte w odpowiedzi, faktycznie nie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji. Przedstawienie informacji innej, niż ta na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art.13 ust.1 u.d.i.p. W sytuacji, kiedy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, w ogóle nie jest w posiadaniu żądanych informacji zawiadamia o tym wnioskodawcę na piśmie. W aktach sprawy brak wyraźnego zawiadomienia skarżącej, iż w okresie od 5 października 2002r. do 31 grudnia 2015r. nie zostały zawarte żadne umowy o obsługę prawną Powiatu S. Skoro zatem udzielenie odpowiedzi niepełnej lub niejasnej (art.14 ust.1 u.d.i.p.) wyczerpuje znamiona bezczynności w udzieleniu informacji, skarga kasacyjna okazała się zasadna i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.