II SA/Ol 848/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora ( spr. ), Sędzia WSA Ewa Osipuk, Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie powołania na stanowisko Skarbnika Powiatu postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu A. W. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 23 maja 2016 r. (data nadania pocztowego) A. W., po uprzednim wezwaniu Rady Powiatu "do podjęcia czynności nakazanych prawem, zaniechania naruszenia prawa i wykonania prawomocnego wyroku sądu oraz do usunięcia naruszenia prawa oraz interesu prawnego", na podstawie art. 87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), dalej jako: "u.s.p.", wniósł za pośrednictwem tego organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na: 1. bezczynność Rady Powiatu, zaniechanie podjęcia czynności nakazanych prawem oraz naruszenie prawa i interesu prawnego skarżącego poprzez zaniechanie respektowania i wykonywania prawomocnych wyroków sądów administracyjnych: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1946/13 oddalającego skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 263/13, tj. naruszenie art. 170 oraz art. 286 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2. zaniechanie podjęcia czynności nakazanych prawem i zaniechania naruszania prawa i interesu prawnego skarżącego poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu usunięcie bezprawnych skutków prawnych i faktycznych wywołanych przez nieważną uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" r., nr "[...]" w sprawie odwołania A. W. ze stanowiska skarbnika powiatu, w szczególności poprzez: respektowanie uchwały z dnia "[...]" r., nr "[...]" w sprawie powołania skarżącego na stanowisko skarbnika powiatu, a tym samym jego prawa do pełnienia tej funkcji oraz usunięcie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały z dnia "[...]" r., nr "[...]" powołującej drugiego skarbnika powiatu pomimo zgodnego z prawem zajmowania tego stanowiska przez skarżącego, tj. naruszenie art. 170 oraz art. 286 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi; 3. zaniechanie usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 12 pkt 3 u.s.p., § 15 pkt 3 oraz § 71 statutu powiatu, polegającego na jednoczesnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym wskazanych dwóch wzajemnie wykluczających się uchwał powołujących na pojedyncze oraz jednoosobowe stanowisko skarbnika powiatu dwie osoby; 4. w konsekwencji na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]", uchwały z dnia "[...]" r. nr "[...]" powołującej drugiego skarbnika powiatu, pomimo zgodnego z prawem zajmowania tego stanowiska przez skarżącego, jako podjętej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności u.s.p. i statutu powiatu. Skarżący podniósł, że zaskarżona bezczynność jak i uchwała narusza jego prawo do pełnienia funkcji skarbnika, jak i uregulowania jego sytuacji prawnej jako pracownika Starostwa Powiatowego, który to urząd uzależnia swoje stanowisko względem skarżącego (tj. przywrócenie do pracy, umożliwienie wykonywania obowiązków pracowniczych, wypłatę pensji, sprostowanie świadectwa pracy) od decyzji Rady Powiatu w zakresie respektowania powołanych wyroków. Wskazał, że bezczynność organu jak i zaskarżona uchwała naruszają jego dobra osobiste chronione na podstawie art. 23 kodeksu cywilnego, w postaci czci i godności osobistej, dobrego imienia, gdyż są wyrazem słuszności dyscyplinarnego odwołania skarżącego z jego stanowiska, co zostało zakwestionowane przez sądy administracyjne. W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Rady Powiatu do: - podjęcia czynności nakazanych prawem, tj. respektowania wyroków sądów administracyjnych i prawa skarżącego do pełnienia funkcji skarbnika oraz do uregulowania, prawnie dopuszczalnymi środkami, sytuacji prawnej skarżącego oraz drugiego powołanego bezprawnie na to stanowisko skarbnika, ewentualnie o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia "[...]" i uchwały z dnia "[...]" r. powołującej drugiego skarbnika; - zobowiązanie Starostwa Powiatowego do wskazania czy skarżący jest pracownikiem starostwa, czy starostwo wypłaca skarżącemu wynagrodzenie i czy uiszcza należne składki ZUS; - dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący omówił skutki stwierdzenia nieważności uchwały o jego odwołaniu ze stanowiska skarbnika powiatu. Stwierdził, że wszystkie akty wydane w oparciu o tę uchwałę muszą być uznane za niezgodne z prawem. Wyraził przekonanie, że nadal pozostaje skarbnikiem powiatu. Podał, że bezpośrednio po uprawomocnieniu się wyroku stwierdzającego nieważność uchwały o jego odwołaniu, stawił się do pracy. Starosta zwolnił go z obowiązku świadczenia pracy, jednocześnie nie uznaje go za pracownika, gdyż nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia, nie odprowadza składek ZUS oraz nie sprostował błędnie wystawionego świadectwa pracy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że art. 88 ust. 1 u.s.p. dopuszcza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego niewykonania czynności nakazanych prawem. Wskazał, że powołane w skardze art. 170 i 286 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie nakazują Radzie Powiatu dokonania czynności żądanych w skardze. Tym samym brak jest zaniechania organu. Podniósł, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 pkt 3 u.s.p. oraz przepisów statutu powiatu i regulaminu organizacyjnego starostwa. Nie zgodził się ze skarżącym o zajmowaniu przez niego nadal stanowiska skarbnika. Podał, że w obrocie cywilnoprawnym obowiązuje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia "[...]" r.(sygn. akt IVP 103/12) o oddaleniu powództwa skarżącego o odszkodowanie w wysokości 27.196,23 zł. tytułem niezgodnego z prawem odwołania ze stanowiska skarbnika powiatu. Kwestia dotycząca uregulowania sytuacji prawnej skarżącego w zakresie pełnienia/niepełnienia funkcji skarbnika powiatu została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy prawa pracy i k.p.c. Wskazał, że z konstrukcji i treści odpowiednich przepisów kodeksu pracy (np. art. 44 i 45 k.p., czy art. 56 k.p.) wynika, że zarówno nieuzasadnione, jak i sprzeczne z prawem wypowiedzenie, czy rozwiązanie z pracownikiem umowy o pracę jest skuteczne i prowadzi do ustania stosunku pracy, a skutek ten może być zniwelowany jedynie z woli pracownika (wyrażonej przez wniesienie pozwu do sądu pracy), orzeczeniem sądu o bezskuteczności wypowiedzenia, czy przywróceniu do pracy. Czynność prawna pracodawcy rozwiązująca stosunek pracy, chociażby oczywiście wadliwa prawnie, jest skuteczna. Zaznaczono też, że w dniu "[...]" r. Rada Gminy G. uchwałą nr "[...]" powołała skarżącego na stanowisko skarbnika Gminy G. Tym samym, zdaniem organu, roszczenia skarżącego tracą swoją aktualność i realność w kontekście wykazania interesu prawnego. Stwierdzono, że kwestionowana uchwała nr "[...]" z "[...]" r. o powołaniu D. S. na stanowisko skarbnika powiatu, nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nie rozstrzyga w sposób władczy o jego prawach czy interesach. Prawnie legitymowaną osobą, która może wywodzić swój interes prawny lub uprawnienie z tej uchwały jest tylko adresat tej uchwały. Na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako p.p.s.a., zawarte w piśmie strony skargi na bezczynność w podjęciu czynności nakazanych prawem i skarga na uchwałę z dnia "[...]", zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" r., nr "[...]" w sprawie powołania D. S. na stanowisko skarbnika powiatu. Akt ten ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi stanowiącemu powiatu na podstawie przepisów prawa administracyjnego (tzn. art. 37 ust. 1 u.s.p.) Tym samym, mimo że wywołuje skutki prawne w zakresie praw i obowiązków wynikających ze stosunku pracy, nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy, w których właściwy jest sąd powszechny. Jeżeli akt woli organu powiatu otrzymał formę prawną aktu władczego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków podlega procedurze nadzoru sądowoadministracyjnego. Jednakże skarga na taki akt, oparta na art. 87 ust. 1 u.s.p., może być wniesiona tylko przez uprawniony podmiot. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do ust. 3 tego artykułu skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z unormowań tych wynika, że w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wymienionych przepisów może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle stosowania art. 101 ust. 1 u.s.g., który jest tożsamy treściowo z art. 87 ust. 1 u.s.p. ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). "Eksponuje się ponadto bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej". (wyrok NSA z 22.03.2013 r., I OSK 2236/12 i powołane tam orzecznictwo – dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej jako: CBOIS). Zatem prawo kwestionowania uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego w tym trybie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Wprawdzie powołany wyrok zapadł na tle innego stanu faktycznego, ale rozważania Sądu dotyczące naruszenia interesu prawnego są adekwatne do realiów niniejszej sprawy. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Jeżeli do takiej sytuacji dojdzie, to wówczas zgodnie z art. 87 ust. 3 u.s.p. taki uprawniony podmiot może wnieść skargę osobiście lub przez umocowanego pełnomocnika. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, interesu tego nie można wywodzić z § 15 pkt 3 oraz § 71§ 1 Statutu Powiatu, na który powołuje się pełnomocnik skarżącego, z uwagi na to, że są to przepisy prawa miejscowego o charakterze kompetencyjnym, a nie materialnym. Stosownie do art. 58 ust. 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Niespełnienie wymienionej przesłanki wyklucza możliwość merytorycznej oceny zaskarżonego aktu. W ocenie składu orzekającego, taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, akt nierozstrzygający w żaden sposób władczo o prawach, czy obowiązkach skarżącego nie może podlegać zaskarżeniu na podstawie art. 87 ust. 1 (czy też tożsamego unormowania obowiązującego na szczeblu gminnym art. 101 ust. 1 u.s.g. – wyrok NSA z dnia 8.10.2015 r. sygn. akt I OSK 1658/15 dostępny w CBOIS). Uchwała o powołaniu D. S. na skarbnika, choć pozostaje w pośrednim związku z sytuacją skarżącego, to nie dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków. Rozstrzygnięcie to nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej kształtującym sytuację prawną skarżącego. Zaskarżona uchwała została podjęta już po odwołaniu A. W. z funkcji skarbnika powiatu, a przed stwierdzeniem przez sąd administracyjny nieważności uchwały w przedmiocie odwołania go ze skarbnika powiatu. Kształtuje ona sytuację prawną tylko wymienionej D. S. Sam skarżący nie wskazuje zaś żadnego przepisu prawa materialnego, który dawałby mu legitymację do wniesienia skargi na uchwałę o powołaniu kolejnej osoby na skarbnika. Okoliczność, że po odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu powołano na to stanowisko zaskarżoną uchwałą D. S., a następnie została stwierdzona nieważność uchwały o odwołaniu skarżącego, nie daje mu podstaw do żądania stwierdzenia nieważności uchwały, na podstawie której został nawiązany stosunek pracy z D. S. Zgodnie z art. 68 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2014r. poz. 1502 ze zm.), powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy. Żaden przepis prawa materialnego, czy ustrojowego nie daje prawa skarżącemu do ingerowania bezpośrednio w stosunek pracy innego podmiotu. Wbrew przekonaniu skarżącego, wykonywanie obowiązków służbowych skarbnika powiatu przez D. S., powołaną po odwołaniu skarżącego, nie stanowi przeszkody w dochodzeniu przez niego przed sądem pracy uprawnień pracowniczych związanych ze stwierdzeniem nieważności uchwały o jego odwołaniu ze stanowiska skarbnika powiatu. Skoro skarga wnoszona w trybie art. 87 u.s.p. nie jest rodzajem skargi powszechnej, ocena zgodności z prawem kwestionowanej uchwały nie mogła nastąpić z inicjatywy podmiotu, który nie wykazał naruszenia swojego własnego interesu prawnego, a zatem skarga, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.