II SA/Łd 283/16

Dnia 3 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi B. Ż. i A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – w skrócie k.p.a.) oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 – w skrócie p.w.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] znak: [...] o odmowie nakazania M. L. i J. L. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr 193/7 w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stopnia podstawowego wskazał, że w wykonaniu zaleceń organu odwoławczego uzupełnił postępowanie wyjaśniające w sprawie, w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej na okoliczność, czy właściciele działki nr 193/7 spowodowali zmiany stanu wody na tym gruncie szkodliwie wpływające na grunt sąsiedni, tj. na działkę nr 193/9, stanowiącą własność B. Ż. i A. Ż.. Powołując się na sporządzoną ekspertyzę hydrologiczną, uzupełnioną o wyjaśnienia biegłego odnoszące się do zarzutów zgłoszonych przez właścicieli działki nr 193/9, organ stwierdził, że w toku postępowania nie zostało wykazane, by prace niwelacyjne wykonane przez właścicieli działki nr 193/7 wpłynęły negatywnie na grunty sąsiednie. Prace te miały na celu poprawę zagospodarowania wód deszczowych na działce nr 193/7, zaś okresowe pojawianie się wody na powierzchni działki nr 193/9 nie jest ich następstwem, lecz wiąże się ze złymi parametrami filtracyjnymi gruntu i niekorzystnym naturalnym kierunkiem odpływu wód. W następstwie rozpoznania odwołania B. Ż. i A. Ż. od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 p.w., są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Organ wyjaśnił także, że powodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi oraz daje organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 p.w. Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., z racji jej specyfiki i skomplikowania, wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Jako że organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim, wymaga to co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Kolegium podkreśliło, iż w sporządzonej w dniu 19 kwietnia 2015 roku opinii, uzupełnionej w piśmie z dnia 11 lipca 2015 roku (w odpowiedzi na zarzuty podniesione przez B. Ż. i A. Ż.), biegły dr A. B. - pracownik naukowy Uniwersytetu [...], Wydziału Nauk Geograficznych, Katedry Hydrologii i Gospodarki Wodnej - zawarł jednoznaczną konkluzję, że "przeprowadzone przez właściciela nieruchomości o nr ew. 193/7 w miejscowości Z. prace niwelacyjne, nie wpłynęły negatywnie na grunty sąsiednie a jego działania miały na celu właściwe zagospodarowanie wód deszczowych na terenie swojej działki; obserwowane zjawisko pojawiania się wody na powierzchni, ma podłoże naturalne i jest związane ze złymi parametrami filtracyjnymi i niekorzystnym, naturalnym kierunkiem odpływu wód". Opinia zawierała szczegółowe uzasadnienie tego stanowiska, w ramach którego biegły przytoczył argumentację przemawiającą za jego słusznością, opartą na obserwacjach dokonanych w trakcie oględzin nieruchomości w dniu 13 kwietnia 2015 roku oraz wynikach przeprowadzonych analiz, pomiarów i badań. Nie wnikając w merytoryczną zawartość opinii, sporządzonej z wykorzystaniem wiadomości specjalnych, organ odwoławczy przeprowadził jej analizę pod kątem: formalnej prawidłowości, rzetelności wykonania, spójności, przejrzystości, logiczności i zrozumiałości treści oraz przydatności dla prowadzonego postępowania. Uznał, że ekspertyza dr A. B. posiada wszystkie te cechy, co czyni ją wiarygodnym dowodem w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ust. 3 p.w. Powyższa ocena odnosi się w równym stopniu do uzupełniających wyjaśnień biegłego, zawartych w piśmie z dnia 11 lipca 2015 roku, w których wyczerpująco i szczegółowo odniósł się on do - jego zdaniem niezasadnych - zarzutów stron. W ocenie Kolegium biegły racjonalnie i przekonująco uzasadnił tezę, że prace ziemne wykonane na działce nr 193/7 przez jej współwłaścicieli, polegające na wywyższeniu terenu przez nawiezienie materiału budowlanego, nie doprowadziły do takich zmian stanu wody na gruncie, które wpływałyby szkodliwie na sąsiednią działkę nr 193/9. Innymi słowy wykazał, że nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniami M. L. i J. L. a okresowym zalewaniem przygranicznego pasa gruntu będącego współwłasnością B. Ż. i A. Ż.. Istnieje natomiast tego rodzaju związek pomiędzy naturalnymi warunkami topograficznymi, geologicznymi i hydrologicznymi obszaru, w skład którego wchodzą m.in. obie nieruchomości będące przedmiotem postępowania, a powstawaniem szkód na działce nr 193/9, przy uwzględnieniu negatywnego oddziaływania wszystkich inwestycji budowlanych zrealizowanych na całym tym obszarze. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli B. Ż. i A. Ż., reprezentowani przez adwokata B. P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym niezażądaniu sporządzenia drugiej opinii uzupełniającej, skoro z treści opinii uzupełniającej wynikało, że biegły samowolnie zawęził zakres przedmiotu badań; 2. art. 8 w zw. z art. 138 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów wskazanych w odwołaniu; 3. art. 7, art. 8 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę odwoławczą decyzji organu pierwszej instancji i zaakceptowanie rażących naruszeń prawa procesowego; 4. art. 136 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wniosku strony o uzupełnienie materiału dowodowego; 5. naruszenie prawa materialnego art. 29 ust. 3 p.w. poprzez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego wadliwie stanu faktycznego i w konsekwencji uznanie, że nie doszło do szkodliwych zmian stanu wody na przedmiotowych nieruchomościach. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących oświadczył, że załączona do skargi ekspertyza z dnia 6 maja 2015 r. nie była przedstawiana w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] o odmowie nakazania M. L. i J. L. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom na działce nr 193/7 w obrębie [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił art. 29 ust. 3 p.w., z treści którego wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Trafnie więc wskazywał organ, iż wydanie w tym przedmiocie decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Zmiany dokonane na gruncie mogą być różnego rodzaju. Może to być zmiana naturalnego ukształtowania terenu (nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, bądź jego zasypanie). Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Bezspornie postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może też ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Nie każda bowiem zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w., a jedynie taka, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Inaczej rzecz ujmując, organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz , badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości przez osoby nieposiadające fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 373/14, http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym, w razie przesądzenia tego związku, rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 263/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w której treść merytoryczną co prawda organ wkraczać nie może, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną jaką posiada biegły, ma jednak obowiązek ocenić jej wartość dowodową, wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy. Powinien to uczynić w kontekście pozostałego materiału dowodowego, który powinien być kompleksowo zgromadzony. Nie może również uchylić się organ od ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Dopiero po wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii i na podstawie pełnego materiału dowodowego może dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie powołany przez organ biegły uczestniczył w oględzinach działki, podczas których skarżący mogli zgłaszać własne uwagi i zastrzeżenia (co też czynili). Dodatkowo skarżący zgłaszali uwagi na piśmie, do których wyznaczony w sprawie biegły ustosunkował się. Jednakże mimo licznych zastrzeżeń do ustaleń i wniosków biegłego, skarżący nie przedstawili kontrekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, mogącej stanowić dla organu kontrdowód uwiarygodniający zgłaszane uwagi i zarzuty. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy określona okoliczność została udowodniona czy też nie. Jeśli jednak, tak jak w sprawie niniejszej, strona zgłasza zastrzeżenia do przeprowadzonego głównego dowodu z opinii biegłego i biegły ustosunkowuje się do tych zastrzeżeń podtrzymując własne stanowisko, a w sprawie nie przedstawiono innego dowodu, co najmniej o takiej samej mocy dowodowej jak przedłożona do sprawy opinia uznać należy, że niewątpliwie opinia sporządzona w przedmiotowej sprawie, a szczególnie jednoznaczne wnioski biegłego, miały charakter rozstrzygający dla wydania w sprawie niniejszej decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. Przede wszystkim dla tego, że opinię sporządziła osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną. Przypomnieć należy, że obowiązkiem organu administracji wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest podjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te, stosownie do treści art. 136 k.p.a., ciążą również na organie drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy tym obowiązkom nie uchybił. Organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie naruszając przepisów k.p.a., dokonały oceny opinii biegłego, dając możliwość stronom wypowiedzenia się co do tych dowodów. W ocenie Sądu materiał dowodowy, w oparciu o który ustalony został stan faktyczny sprawy jest kompletny, wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia i w pełni uzasadniający wydaną decyzję. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.