II OSK 434/17

Dnia 16 stycznia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 482/16 w sprawie ze skargi [..] S.A. z siedzibą w W. na decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia [..] maja 2016 r. nr [..] znak: [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części budynku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 482/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [..] S.A. w W. na decyzję [..]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.].z dnia [.] maja 2016r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części budynku. Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [.] (dalej: PINB) decyzją z dnia [..] lipca 2012r. nr [..] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał R.K. rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego obejmującej: dach, ściany pierwszego piętra, strop nad parterem oraz zarządził doraźne zabezpieczenie pozostałej części obiektu. W trakcie prowadzonych w dniu 13 lutego 2013r. czynności kontrolnych PINB stwierdził, iż obowiązek wynikający z decyzji nr 514/12 nie został wykonany. Następnie na wniosek zobowiązanego postępowanie zostało wznowione, ale zakończone zostało decyzją PINB z dnia [..] października 2015r. nr [..], którą organ odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [..] lipca 2012r. nr [..]. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji decyzją z dnia [..] grudnia 2015r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W dniu 1 lutego 2016r. do organu stopnia podstawowego wpłynął wniosek [..] S.A. z siedzibą w W. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z dnia [.]. lipca 2012r., nr [.]. na podstawie art. 162 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano na postanowienie Sądu Rejonowego dla [..] II Wydział Cywilny z dnia [..] stycznia 2014r., sygn. akt [..] o przysądzeniu na rzecz wnioskodawcy własności nieruchomości zlokalizowanej w [..]przy ul. P. Wnioskodawca podkreślił, że tryb nabycia nieruchomości przesądza o tym, iż nie jest on następcą prawnym poprzedniego właściciela, zobowiązanie do rozebrania obiektu zatem stało się bezprzedmiotowe wobec braku podmiotu, do którego kierowana była decyzja o rozbiórce. W tak ustalonym stanie faktycznym PINB w [..] decyzją z dnia [..] marca 2016r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej ostatecznej decyzji z dnia [..] lipca 2012r. nr [..]. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] decyzją z dnia [.]. maja 2016r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm. dalej: "K.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji [.]WINB przytoczył przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i wyjaśnił, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Ponadto, przepis ten dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe) albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale ich dalsze wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji. Organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki nadbudowanej części budynku gospodarczego w zakresie sprecyzowanym w jej sentencji stała się bezprzedmiotowa. Niewątpliwie nadal istnieje obiekt objęty obowiązkiem rozbiórki, istnieje także podmiot zobowiązany do wykonania decyzji. W sprawie nie uległ także zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, ani też stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła [..] S.A. w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. oraz art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.), poprzez niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione niezastosowanie na skutek uznania, że decyzja PINB w [..]nr [..] z dnia [..] lipca 2012r. nie stała się bezprzedmiotowa, a tym samym skarżący jest następcą prawnym w myśl art. 30 § 4 K.p.a. oraz art. 28a u.p.e.a. poprzedniego współwłaściciela R. K. Nadto zarzuciła naruszenie art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że prawa i obowiązki wynikające z decyzji PINB w [..] z dnia [..] lipca 2012r., wydanej względem poprzedniego współwłaściciela, przeszły na nabywcę prawa własności nieruchomości, który uzyskał prawomocne postanowienie w zakresie przysądzenia przedmiotowego prawa własności. W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że niniejszej sprawie z całą pewnością nie doszło do zmiany przedmiotowej. Nadal istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę, która nie została wykonana. Tylko zaś wówczas, gdy przestaje istnieć obiekt, co do którego wydano nakaz rozbiórki, można mówić o bezprzedmiotowości decyzji. Ponadto wbrew zarzutom strony skarżącej nie doszło do takiej zmiany po stronie podmiotowej, która rodzi skutek bezprzedmiotowości podmiotowej. Trafnie wprawdzie strona skarżąca podnosi, że nabywając własność w trybie egzekucji sądowej, na podstawie art. 999 k.p.c. nie stała się następcą prawnym poprzedniego właściciela, zatem nie ma zastosowania norma art. 30 § 4 k.p.a. Nabycie własności w trybie powołanego art. 999 k.p.c. jest bowiem nabyciem pierwotnym. Dlatego też rozważania organu odwoławczego związane z następstwem prawnym strony skarżącej są nietrafne. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w sprawie Z treści art. 1000 § 1 k.p.c. wynika ogólna zasada, że z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności wygasają wszelkie prawa obciążające nieruchomość (np. służebność gruntowa, osobista, hipoteka) oraz skutki zabezpieczenia roszczeń osobistych na nieruchomości (np. prawo odkupu, dzierżawy, najmu). Nabycie pierwotne skutkuje co do zasady (art. 1000 § 1 k.p.c.) - wygaśnięciem wszelkich praw i roszczeń osobistych ciążących na nieruchomości. Jednakże orzeczony ostateczną decyzją administracyjną nakaz rozbiórki obiektu nie mieści się w kategorii praw i roszczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Jest on obowiązkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. W ocenie sądu uzasadniona jest teza, że w obliczu tego rzeczowego charakteru nakazu rozbiórki, skierowany jest on do każdoczesnego właściciela nieruchomości, nawet nie będącego następcą prawnym. Pozbawione podstaw prawnych i wręcz nieracjonalne byłoby oczekiwanie, że ostateczny nakaz rozbiórki nie może zostać skutecznie wyegzekwowany z powodu zmiany właściciela nieruchomości. Przemawia za tą tezą również w ocenie Sądu regulacja art. 52 ustawy Prawo budowlane - decyzja o nakazie rozbiórki może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy nieruchomości. Przepis ten nie rozstrzyga o następstwie prawnym, ale o tym, kto jest zobowiązany do rozebrania obiektu. Decyzje wydawane na podstawie wymienionych przepisów powinny być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tak więc obowiązek likwidacji samowoli budowlanej, w tym również wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, przechodzi na następców prawnych, na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości przy ul. [..] w [..]. Z uwagi na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia sąd oddalił skargę. W skardze kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. oraz art. 28a u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię na skutek uznania, że decyzja PINB w [..] nr [.] z dnia [..] lipca 2012 r., nie stała się w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezprzedmiotowa, pomimo że skarżący nie jest następcą prawnym w myśl art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 28a u.p.e.a. poprzedniego współwłaściciela - R.K. (adresata przedmiotowej decyzji), co miało wpływ na wynik sprawy, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 oraz 136 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że strona skarżąca nie wykazała również dalszych przesłanek orzeczenia o wygaśnięciu decyzji, a mianowicie aby za orzeczeniem o wygaśnięciu decyzji nakazującej rozbiórkę przemawiał uzasadniony interes społeczny, czy też słuszny interes strony, gdy wynika to już z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz z samej istoty żądania skarżącego, a nawet gdyby istniały określone braki w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, to stanowić to może jedynie zarzut wobec organu, a nie skarżącego, co miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek uznania, że z regulacji tej wynika, że w niniejszej sprawie prawa i obowiązki wynikające z decyzji PINB w [.]. nr [..] z dnia [.] lipca 2012 r. wydanej względem poprzedniego współwłaściciela, przeszły na nabywcę prawa własności nieruchomości, który uzyskał prawomocne postanowienie w zakresie przysądzenia przedmiotowego prawa własności, choć nie jest to przepis proceduralny, który rozstrzygałby kwestię polegającej na przejściu praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwonych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. oraz art. 28a u.p.e.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wskazał, że nabycie własności w trybie art. 999 K.p.c. jest nabyciem pierwotnym, a skarżąca w wyniku takiego nabycia nie stała się następcą prawnym poprzedniego właściciela nieruchomości, wobec czego w sprawie nie miał zastosowania art. 30 § 4 K.p.a. a rozważania organu odwoławczego w tym zakresie były nietrafne. Jednocześnie prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że wskazywane przez skarżącą spółkę okoliczności nie świadczą o bezprzedmiotowości decyzji o nakazie rozbiórki i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis ten zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Zasadnicza przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała po wydaniu decyzji. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie do praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia te prawa lub obowiązki nie mogę być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia ( por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 794/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę zmiana właściciela nieruchomości, nawet w trybie art. 999 K.p.c. nie powoduje jej bezprzedmiotowości, bowiem w dalszym ciągu istnieje przedmiot, w tym przypadku w postaci nielegalnie nadbudowanej części budynku oraz podmiot, który może ten obowiązek wykonać. Zasadnie Sąd I instancji przy tym wskazał, że za przyjęciem istnienia podmiotu przemawia regulacja zawarta w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), zgodnie z którą inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W przypadku braku inwestora, na podstawie tego przepisu możliwe jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego skierowanej również do innych podmiotów, najczęściej do obecnego właściciela nieruchomości, tak aby możliwe było wykonanie wydanej decyzji. Wynikający z tej decyzji obowiązek rozbiórki budynku nie jest przy tym obowiązkiem o charakterze osobistym związanym wyłącznie z adresatem tej decyzji. Obowiązek ten może przechodzić na kolejnych właścicieli nieruchomości. Jednocześnie decyzja o nakazie rozbiórki nie staje się bezprzedmiotowa przez fakt, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany. Prawo budowlane nie przewiduje bowiem przedawnienia wykonania obowiązku. Stąd jako chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego. Wprawdzie jak wskazuje skarżąca kasacyjnie zgodnie z art. 1000 § 1 K.p.c. z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przesądzeniu własności wygasają wszelkie prawa i skutki ujawnienia praw i roszczeń osobistych ciążące na nieruchomości, to jednak nie dotyczy to obowiązków o charakterze rzeczowym wynikających z treści decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, która nie zawiera obowiązków o charakterze osobistym i ściśle wiąże się z nieruchomością. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby sytuacją, że przesądzenie własności nieruchomości uniemożliwiałaby rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, pomimo, że stan taki naruszałby obowiązujące przepisy prawa budowlanego, co byłoby nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia – konieczne jest ponadto wykazanie, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jednakże dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy wystarczająca była ocena, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [..] z dnia [..] lipca 2012r. nakazująca rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego stała się bezprzedmiotowa. Przesądzenie, że decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa powodowało, że nie było konieczne rozważanie pozostałych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej wynikających z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Stąd wskazywanie przez Sąd I instancji braku wykazania przez skarżącą pozostałych przesłanek wygaśnięcia decyzji było zbędne, co nie miało jednak wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.