II OSK 1384/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon, Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 447/16 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez M. K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2016 r., którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji diagnostycznej oraz pomieszczeń ekspozycyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie nieruchomości położonej przy ulicy W. [...] w P. T.. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] kwietnia 2008 r. wpłynął do organu I instancji wniosek "A[...]" Sp. j. D. G., J. G. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego z rozbudową o wiatrołap, klatkę schodową i schody zewnętrzne na biuro obsługi klienta, pomieszczenia socjalne oraz na budowie stacji diagnostycznej i pomieszczeń ekspozycyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zjazdem oraz układem dróg wewnętrznych na terenie nieruchomości położonej przy ulicy W. [...] w P. T., obejmującej działki o nr ewidencyjnym [...],[...] obr. [...]. Decyzją noszącą datę [...] lipca 2008 r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Natomiast decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że brak jest zbieżności wnioskowanych gabarytów projektowanej zabudowy stacji z wynikami analizy urbanistycznej, w szczególności w zakresie powierzchni zabudowy i jej wysokości. Wyrokiem z dnia [...] maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi złożonej przez "A[...]" Sp. j. D.G., J.G. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję D., w P. T. z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku podano jako przyczynę uwzględnienia skargi brak wyjaśnienia przez organy kręgu stron niniejszego postępowania, nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, co czyni niemożliwym odniesienie się do zarzutów dotyczących wskaźnika zabudowy. Nadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W trakcie dalszego postępowania administracyjnego wnioskodawca zmienił wniosek, ograniczając zamierzenie inwestycyjne do budowy stacji diagnostycznej oraz pomieszczeń ekspozycyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz zjazdem i układem dróg wewnętrznych na terenie nieruchomości położonej przy ulicy W. [...] w P. T., obejmującej działki o nr ewidencyjnym [...],[...] obr. [...]. Mając na uwadze tak sformułowany wniosek oraz zgromadzony materiał dowodowy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta P. T. ustalił dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego warunki zabudowy. Decyzja ta została uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. K. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie uwzględnił w ogóle wytycznych zawartych w wyroku WSA w Łodzi z dnia [...] maja 2009 r., w szczególności dotyczących konieczności ustalenia wszystkich stron postępowania. Nadto Kolegium podniosło, że z uwagi na zmianę obowiązujących przepisów zachodzi w niniejszej sprawie konieczność dokonania oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wyrokiem z dnia [...] marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez "A.[...]" Sp. j. D.G., J.G.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. D. w P. T. ponownie odmówił A.[...] Spółka Jawna D.G., J.G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji diagnostycznej oraz pomieszczeń ekspozycyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zjazdem oraz układem dróg wewnętrznych, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości przy ulicy W. [...], działka nr [...],[...], obr. [...] w P. T., wskazując, że projektowane zadanie nie spełnia uwarunkowań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.) w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek. Powołując się na ustalenia analizy zagospodarowania terenów przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), organ wskazał, że w obszarze analizy istniejące wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek są zróżnicowane i kształtują się od 4,94% do 39,56%, średni wskaźnik wynosi 16,48%. W chwili obecnej zainwestowanie działek objętych wnioskiem przekracza średni wskaźnik i wynosi 31,57%. Określona przez inwestora powierzchnia zabudowy - 480 m2 wraz z istniejącą zabudową stanowiłaby 46,40% łącznej powierzchni działek objętych wnioskiem. Przyjęcie wskaźnika maksymalnego - 39,56% stanowi powierzchnię zabudowy 1280,16 m2, co przy istniejącej powierzchni zabudowy 1021,52 m2 pozwala na doinwestowanie działki powierzchnią zabudowy o 258,56 m2. Wnioskowana powierzchnia zabudowy przez inwestora i generowany przez nią wskaźnik 46,40% przekraczałby maksymalny wskaźnik z analizowanego obszaru. Dalej organ wskazał, iż pomimo dwukrotnego wezwania z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] września 2015 r. o przybycie do siedziby organu, wnioskodawca nie zapoznał się z wynikami sporządzonej analizy, w szczególności w zakresie określonego dopuszczalnego maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, który uniemożliwia realizację planowanej zabudowy o wnioskowanej powierzchni zabudowy. Organ podkreślił, że jest związany treścią wniosku w całości i nie może go samodzielnie modyfikować. W świetle powyższego, wobec braku zmiany wniosku, zachodziła podstawa do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "A.[...]" Sp. j. D.G., J.G., zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik postępowania, a polegające na błędnym uznaniu, iż w obszarze analizowanym, w najbliższym sąsiedztwie nie znajduje się działka pozwalająca na kontynuację wielkości powierzchni zabudowy. Nadto podniesiono zarzut naruszenia § 5 ust. 1 w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a polegającego na nie wyznaczeniu innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy tj. innego niż średni występujący na obszarze analizowanym. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T., po rozpoznaniu odwołania uchyliło decyzję D. w P. T. z dnia [...] stycznia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przywołał regulacje art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. na obszarach, na których nie ma planu miejscowego. Zatem jej rolą jest z jednej strony ukształtowanie nowej zabudowy, a z drugiej powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z funkcją i cechami zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Jednocześnie odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu niedopełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. może nastąpić wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla projektowanej zabudowy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją i cechami obiektów już istniejących i zagospodarowania terenów, którą można by racjonalnie uzasadnić. Podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, której wyniki mają uzasadniać w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, funkcję i cechy nowej zabudowy. Kolegium odnosząc się następnie do cech ustalonych w analizie architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy stwierdziło, że budzą one wątpliwości na gruncie przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalony w analizie maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy 39,56% (tj. maksymalny wskaźnik z obszaru analizowanego), na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia, opiera się na twierdzeniu, że wskaźnik ten pozwala na doinwestowanie działki powierzchnią zabudowy 258,56 m2, przy istniejącej powierzchni zabudowy 1021,52 m2. Organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął ten właśnie maksymalny wskaźnik w obszarze analizowanym występujący na jednej działce o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia daje organowi kompetencje do tego, aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organie spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na niekonsekwencję organu I instancji w zapisach analizy, a tym samym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy planowanego przedsięwzięcia. Niedokładności te dotyczyły, zdaniem Kolegium, rozważań odnoszących się do istniejącego już wskaźnika powierzchni zabudowy na działkach objętych wnioskiem i mającego być następstwem realizacji przedsięwzięcia. Dalej organ podniósł, iż ustalona w analizie szerokość elewacji frontowej w przedziale "min. 6,61 m - maks. 22,85 m" nie znajduje odpowiedniego oparcia w przepisach § 6 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stwarzałaby dowolność w realizacji planowanego przedsięwzięcia. Na gruncie § 6 ust. 2 rozporządzenia nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem, iż najbardziej adekwatnym sposobem ustalenia szerokości elewacji frontowej dla projektowanej zabudowy dla funkcji usługowej winno być nawiązanie do zabudowy o tożsamej funkcji i ustalenie jej od najmniejszej szerokości elewacji frontowej budynków o funkcji usługowej do największej przy znacznej rozpiętości tej wielkości w obszarze analizowanym. Ustalenie tej cechy poprzez wskazanie – jak to uczynił organ I instancji – wielkości granicznych przy znacznej rozpiętości jest niejednoznaczne i stwarzałoby w rzeczywistości dowolność w projektowaniu i umożliwiałoby realizację obiektu, który w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 6 rozporządzenia może nie odpowiadać charakterystyce obiektów występujących na obszarze analizowanym. Według Kolegium podobnie rzecz się przedstawia, jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy dachu. Ustalając w trybie § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, gzymsu, attyki ("min. 2,8 m - maks. 7,6 m") organ uzasadnił, iż przy wyznaczaniu tego parametru wzięto pod uwagę jedynie zabudowę usługową, która w obszarze analizowanym posiada wysokości od 2,8 m do 11 m, przy czym brak jest podstaw do przyjęcia maksymalnej wysokości 11 m (wysokość kościoła) wobec tego przyjęto wysokość maksymalną 7,6 m. Również, jeżeli chodzi o ustaloną wysokość głównej kalenicy uzasadnienie ogranicza się do wskazania tego parametru dla zabudowy usługowej i ustalenie "min. 3,0 m maks. 8,0 m". Tak ustalone parametry, zdaniem organu odwoławczego stwarzają dowolność. Podsumowując powyższe ustalenia Kolegium podniosło, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien uzasadnić kontynuację funkcji wnioskowanej inwestycji, a następnie ustalić, rozważyć i wskazać, czy na obszarze poddanym analizie występują uwarunkowania specyficzne, uzasadniające odstąpienie od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnioski takiego rozstrzygnięcia powinny wynikać z analizy, a ustalone cechy powinny mieć merytoryczne uzasadnienie na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Obowiązkiem organu jest nie tylko przeprowadzenie właściwej analizy architektoniczno-urbanistycznej, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., ale także wyciągnięcie właściwych wniosków i merytoryczne uzasadnienie ustalonej cechy na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czego - w ocenie Kolegium - w niniejszej analizie zabrakło w zakresie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż co do zasady organ związany jest wnioskiem inwestora. Nie oznacza to jednak, że wniosek ten musi być uwzględniony w pełnym zakresie co do parametrów zabudowy. W sytuacji zatem, gdy cechy nowej zabudowy wynikające z ustaleń przeprowadzonej analizy nie korespondują z wnioskiem inwestora i nie są przez niego zaakceptowane, to stanowi to podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy o cechach wskazanych przez inwestora. Jednakże przed wydaniem decyzji odmownej, w przypadku gdy analiza urbanistyczna nie pozwala na uwzględnienie żądań wniosku, to stosownie do art. 9 k.p.a. organ ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę umożliwiając mu ewentualne skorygowanie wniosku w takim zakresie, który umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. W przedmiotowej sprawie organ nie poinformował inwestora o ustaleniach przeprowadzonej analizy i o skutkach nie przyjęcia ustaleń warunków zabudowy określonych w analizie. Pisma z dnia [...] sierpnia 2015 r. i [...] września 2015 r. adresowane do inwestora "o przybycie do siedziby" organu pierwszej instancji w celu zapoznania się z wynikami sporządzonej analizy architektoniczno- urbanistycznej oraz pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. informujące strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie wypełniają powyższego obowiązku. Dalej organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji nie poczynił dostatecznych ustaleń dotyczących kręgu stron niniejszego postępowania. W szczególności dotyczy to ustalenia właścicieli nieruchomości obejmujące działki gruntu o nr ewidencyjnych [...] i [...]. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.K., wnosząc o jej uchylenie. W złożonej skardze podniosła zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uzależnieniu uznania braku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa od ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości górnej kalenicy dachu, podczas gdy z dostępnego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że projektowane zamierzenie nie spełnia warunku kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy w szczególności w odniesieniu do intensywności wykorzystania terenu. Natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczyły naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1, art. 80, art. 8 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie uwzględnił dołączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej przedstawiającej objęty analizą urbanistyczną obszar, przemawiającej za ustaleniami poczynionymi przez organ i instancji. Nadto w przypadku wątpliwości winien przeprowadzić oględziny nieruchomości, która to czynność dowodowa pozwoliłaby na wyjaśnienie wątpliwości. Skarżąca podniosła również, że organ I instancji umożliwił inwestorowi zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, o czym świadczy między innymi notatka służbowa nosząca datę [...] lutego 2015 r. oraz pisma kierowane do wnioskodawcy przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. T. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. oddalił skargę. Na wstępie uzasadnienia Sąd i instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, było ponowne przeprowadzenie postępowania. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Dalej Sąd I instancji uznał, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazując jednocześnie szereg wyroków sądów administracyjnych, w których powyższe teza znajduje potwierdzenie. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że niniejsze postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji diagnostycznej oraz pomieszczeń ekspozycyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zjazdem oraz układem dróg wewnętrznych, parkingiem i placem manewrowym toczy się od roku 2008. Analiza zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. w kontekście obowiązujących przepisów prawa, zebranego materiału dowodowego i poczynionych wyżej uwag natury ogólnej pozwala stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy prawidłowo wyjaśnił przesłanki materialnoprawne warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprawnie wyjaśnił znaczenie zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i omówił reguły rządzące opracowaniem analizy urbanistycznej. Następnie zaś w oparciu o wnikliwą analizę materiału dowodowego trafnie wypunktował uchybienia organu l instancji, wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogły podlegać uzupełnieniu w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy zwracając uwagę na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wadliwości analizy urbanistycznej. Organ l instancji ustalając parametry nowej zabudowy uczynił to wybiórczo, w oparciu o wybrane przez siebie niektóre z nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, pomijając przy tym inne nieruchomości. Dla przykładu Sąd wskazał na kościół, który znajduje się w obszarze analizowanym, a którego parametry raz są brane pod uwagę, a innym razem pomijane przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy, zależnie od woli organu. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego o konieczności rzetelnego uzasadnienia przez organ I instancji, na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, ustalonego w decyzji na zasadzie wyjątku od reguły (czyli średnich wskaźników z obszaru analizowanego) maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu - 39,56% (występującego na jednej działce o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej) w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia, szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia w przedziale "min. 6,61 m - maks. 22,85m" wyłącznie w odniesieniu do obiektów o tożsamej funkcji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (min. 2,8 m - 7,6 m) i wysokości głównej kalenicy dachu (min.3,0 - maks. 8,0m) w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Niewątpliwie, po ustaleniu granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie średnich wskaźników poszczególnych parametrów dla całego obszaru, nie oznacza to jednak, iż tak ustalone parametry będą bezwzględnie wiążące dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie każdego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Oceny w tym zakresie niewątpliwie brakowało w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co uzasadnia konkluzję Kolegium, że ustalone parametry nowej zabudowy cechuje dowolność. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że w sytuacji, gdy parametry wskaźnika powierzchni zabudowy określone w analizie odbiegały od wniosku inwestora, to należało wezwać inwestora do wypowiedzenia się czy skoryguje wniosek, czy też podtrzymuje pierwotny wniosek. Tymczasem dwa pisma skierowane do Spółki w dniach [...] sierpnia 2015 r. i [...] września 2015 r. "o przybycie do siedziby Pracowni (...), w celu zapoznania się z wynikami sporządzonej analizy" nie czynią zadość temu obowiązkowi. Stanowisko organu i zakres wezwania powinny być sformułowane na tyle jasno, aby inwestor wiedział, w jakim celu ma się stawić w organie. Powyższy obowiązek wynika z art. 9 k.p.a. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd zgodnie z którym, jeżeli po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania organ uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy należałoby przyjąć, iż modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany byłby wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1639/06, Lex nr 413525). Prawidłowe są nadto, zdaniem Sądu, argumenty organu odwoławczego dotyczące katalogu stron postępowania. Obowiązkiem organu jest przede wszystkim czuwanie nad bieżącym aktualizowaniem listy stron postępowania, któremu to obowiązkowi organ I instancji ewidentnie uchybił. Jeżeli bowiem w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, wówczas organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 15 k.p.a., a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji. Zaskarżona decyzja Kolegium - wbrew zarzutom skargi - nie narusza zdaniem Sądu norm prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4-8 rozporządzenia. W toku postępowania poprzedzającego jej wydanie nie doszło również do naruszenia art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 138 § 2 k.p.a. Niezasadny jest także zarzut skargi o nieuwzględnieniu przez organ notatki służbowej z [...] lutego 2015 r., która nie posiada mocy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, jakim jest decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 k.p.a. Zawiera ona subiektywne przekonanie pracownika organu o wykluczeniu możliwości dalszego inwestowania na działce inwestora i została sporządzona zanim opracowano analizę urbanistyczną, która jest podstawowym dowodem w sprawie, w oparciu o który to dowód należy dokonać istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Sąd I instancji podkreślił, że w świetle akt sprawy zasada dobrego sąsiedztwa w przypadku projektowanej inwestycji, o której stanowi art, 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została spełniona, zaś zupełnie inną kwestią jest prawidłowość ustalenia parametrów tej zabudowy. W przekonaniu Sądu nie znajduje również oparcia w aktach sprawy zarzut skarżącej o podjęciu zaskarżonej decyzji z pominięciem słusznego interesu strony. Zarzuty związane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych nie mogły rzutować na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ mogą być one przedmiotem ewentualnych rozważań przed właściwym organem w toku postępowania zmierzającego do udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.K. wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpatrzenie złożonej skargi i zobowiązanie organu II instancji do wydania decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Nadto skarżąca wnosiła o zasądzenie zwrotów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędną wykładnię, polegającą na uzależnieniu uznania braku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa od ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu, podczas gdy z dostępnego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że projektowane zamierzenie nie spełnia warunku dotyczącego kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy w szczególności w odniesieniu do intensywności wykorzystania terenu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ I instancji nie rozważył należycie realizacji zachowania, ochrony ładu przestrzennego w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało brak kontroli całości zaskarżonej decyzji, a także uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu I Instancji; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku w związku z tym, że przedstawiona w nim ocena stanu faktycznego może budzić uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania SKO w P. T., przeprowadzona przez Sąd I Instancji została ograniczona do wybranych dowodów, przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego, c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 8 oraz art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia naruszenia powołanych przepisów procedury administracyjnej przez organ odwoławczy, tj. nieuwzględnienia przez organ odwoławczy w rozstrzygnięciu całego materiału dowodowego dostępnego w niniejszej sprawie, a w szczególności notatki służbowej z [...] lutego 2015 r. i w tym zakresie, przez dokonanie oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego - dokonanie również wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie w jakim organ II instancji (a w ślad z anim również Sąd I Instancji) uznał, że organ I instancji nie poinformował inwestora o konieczności skorygowania wniosku, czym miałby dopuścić się naruszenia art. 9 k.p.a., d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia naruszenia powołanych przepisów procedury administracyjnej przez organ odwoławczy, tj. niedopełnienia obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z w/w przepisami i braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym braku oceny wszystkich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności braku oceny dokumentacji fotograficznej, poprzednio wydanych decyzji administracyjnych dla przedmiotowej nieruchomości, a ponadto braku przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. oraz do braku oceny wystąpienia w sprawie przesłanki słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem interesów skarżącej i innych stron postępowania, e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia naruszenia powołanego przepisu procedury administracyjnej przez organ odwoławczy, tj. braku przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu; f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia naruszenia powołanych przepisów procedury administracyjnej przez organ odwoławczy, tj. przekazania przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, w tym również ujawniony na etapie postępowania odwoławczego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji, nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie; g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia naruszenia powołanego przepisu procedury administracyjnej przez organ odwoławczy, tj. jego niewłaściwe niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy nowe, powtórne i prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego powinno pokrywać się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji; h) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. z uwagi na oddalenie skargi w wyniku niedostrzeżenia naruszenia powołanego przepisu procedury administracyjnej przez organ odwoławczy, tj. jego niewłaściwe niezastosowanie, w sytuacji gdy organ II instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego powinien orzec co do istoty sprawy i odmówić inwestorowi wydania warunków zabudowy terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, podniesionymi w niej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia, a nie do kwestionowanych poglądów, oceny czy też stanowiska prezentowanego przez ten sąd. Z treści tego przepisu wynika, że uzasadnienie ma być zwięzłe, syntetyczne i logicznie spójne. Takim właśnie uzasadnieniem jest prezentowane w zaskarżonej sprawie, a to oznacza, że wyrok poddaje się kontroli. Sąd pierwszej instancji zbadał kwestie związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, skontrolował czy dotychczas zgromadzony przez organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie materiał dowodowy uzasadniał odmowę wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego przez wnioskodawcę, a tym samym czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji odpowiada prawu. Wypowiedział się na temat zasadności zastosowania w niniejszej sprawie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a. i w sposób jednoznaczny stwierdził, że nie było podstaw do uwzględnienia wniesionej na tę decyzję skargi. Jest to pogląd trafny, a uzasadnienie wyroku wyjaśnia w sposób zwięzły i komunikatywny podstawy prawne takiego stanowiska. Zaznaczyć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – strona 11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał również na wadliwość w tym zakresie sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy urbanistycznej. Nadto, zasadność uchylenia przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji powiązał z koniecznością ustalenia przez organ I instancji wszystkich stron postępowania w niniejszej sprawie i związaną z tym podstawową zasadą postępowania administracyjnego jaką jest dwuinstancyjność postępowania (strona 13 uzasadnienia), co stanowiło odpowiedź na zarzuty podniesione w punkcie II. 2 b i c. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieustosunkowania się przez Sąd I instancji do powyższych zarzutów zawartych w skardze nie jest zasadny. Sam brak odniesienia się do dołączonej do akt dokumentacji fotograficznej przedstawiającej istniejącą zabudowę na obszarze objętym analizą urbanistyczną nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma również usprawiedliwionych podstaw kolejny z zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieuwzględnienia przez Kolegium, przy ocenie braku poinformowania przez organ I instancji inwestora o konieczności skorygowania wniosku, co miało stanowić naruszenie art. 9 k.p.a., notatki służbowej noszącej datę [...] lutego 2015 r. Organy wydające decyzję o warunkach zabudowy są związane wnioskiem, w szczególności w zakresie przeznaczenia planowanego obiektu budowlanego, funkcji, jakie ma on pełnić, wskazanym wskaźnikiem powierzchni zabudowy oraz gabarytami tego obiektu określonymi przez inwestora takimi jak: wysokość, szerokość, linia architektoniczna. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy możliwe jest jednak dopiero po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania określonego terenu w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., której wyników inwestor, wskazując we wniosku parametry techniczne planowanej inwestycji, często nie jest w stanie przewidzieć. Jeżeli po przeprowadzeniu tej analizy organ uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku, powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, umożliwiając mu ewentualną zmianę wniosku. Obowiązek ten wynika z art. 10 § 1 k.p.a., który stanowi, iż przed wydaniem decyzji organy administracji obowiązane są umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz art. 9 k.p.a. określającego zasadę udzielania informacji stronom postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przypadku, gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy należałoby przyjąć, iż modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany byłby wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie, jak zasadnie przyjęło Kolegium, a którą to ocenę podzielił Sąd I instancji, organ I instancji z tego obowiązku nie wywiązał się. Organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy – inwestora do wypowiedzenia się w przedmiocie ewentualnego skorygowania przez niego wniosku z uwagi na wyniki analizy urbanistycznej. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ nie wykluczał możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, z tym, że wskaźnik powierzchni zabudowy odbiegałby od tego określonego we wniosku z uwagi na wyniki analizy urbanistycznej. Nie czynią zadość temu obowiązkowi zarówno pisma kierowane przez organ I instancji do wnioskodawcy noszące datę [...] sierpnia 2015 r. jak i [...] września 2015 r., wzywające do przybycia do siedziby organu w celu zapoznania się z wynikami sporządzonej analizy. Stanowisko organu i zakres, cel wezwania powinny być sformułowane na tyle jasno, aby inwestor wiedział, w jakim celu ma się stawić w siedzibie organu. Takich informacji w powyższych pismach zabrakło. Warunku tego nie spełnia również powołana w skardze kasacyjnej notatka służbowa nosząca datę [...] luty 2015 r. W notatce tej stwierdzono, iż w tym dniu strona została poinformowana jakie decyzje dotychczas zostały wydane odnośnie działki objętej wnioskiem oraz, że na jej terenie nie "ma możliwości dalszego inwestowania". Analiza urbanistyczna, na którą powołuje się organ I instancji została natomiast sporządzona w lipcu 2015 roku, a więc 5 miesięcy później. Nadto z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że zachodziła możliwość rozważenia ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, jednak o innym, mniejszym wskaźniku powierzchni zabudowy. Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ odwoławczy obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z w/w przepisami, tj. braku oceny dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy, uprzednio wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych oraz nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dokonując oceny tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. W oparciu o ten dokument organ ustala warunki zabudowy. Dokumentacja fotograficzna, na którą powołuje się skarżący przedstawia jedynie budynki położone na terenie objętym analizą, nie może ona stanowić podstawy do weryfikacji danych wynikających z analizy urbanistyczno- architektonicznej. Zarzucając organowi II instancji nieprzeprowadzenie w ramach postępowania uzupełniającego dowodu z oględzin nieruchomości, strona skarżąca nie wykazała czemu miałoby służyć przeprowadzenie takiego dowodu na tym etapie postępowania, przy uwzględnieniu znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy jakie ma wymagana w takich sprawach analiza urbanistyczno- architektoniczna. Nadto, na ocenę zasadności powyższych zarzutów kasacyjnych ma wpływ kolejne z uchybień organu I instancji stwierdzone przez Kolegium oraz potwierdzone przez Sąd I instancji, a dotyczące braku dostatecznych ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania i związana z tym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że już w uprzednio wydawanych w przedmiotowej sprawie przez organ odwoławczy decyzjach ta okoliczność była podnoszona i wskazywano wpływ uchybienia w tym zakresie na wynik sprawy. Powyższych ustaleń organu II instancji w tym zakresie, jak i oceny Sądu I instancji w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na wynik sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy wpływu nie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie mają one bowiem zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Są one stosowane dopiero na etapie postępowania inwestycyjnego – przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 483/16, Lex 2450680). Wobec powyższych ustaleń, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy, jak i stwierdzone naruszenia przez organ I instancji uniemożliwiały wydanie przez Kolegium w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej, o której mowa czy to w art. 138 § 1 ust. 1 czy też w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej nie oznacza, że organ nie uwzględnił słusznego interesu strony i interesu społecznego. Stwierdzone naruszenia przez organ I instancji zarówno przepisów prawa materialnego jak i postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy uniemożliwia ocenę czy został naruszony w tym postępowaniu słuszny interes skarżącej, innych uczestników tego postępowania czy też interes społeczny. Samo wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji nie odpowiadający oczekiwaniom strony nie świadczy o naruszeniu jej słusznego interesu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem takiego postępowania jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna (wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, Lex nr 1559908). Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa ma celu zachowanie na terenie nie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapewnienie ładu przestrzennego. Ład przestrzenny to nie tylko kontynuowanie funkcji, ale również nawiązanie do wskaźników zabudowy, kształtujących ten ład, takich jak: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynku, geometria dachu. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07). Brak jest podstaw do przyjęcia, mając na uwadze dane zawarte w sporządzonej analizie urbanistyczno- architektonicznej, aby planowana stacja diagnostyczna nie spełniała warunku kontynuacji funkcji w rozumieniu wyżej podanym. Na jednej z działek objętej analizą prowadzona jest działalność usługowa (ul. W. [...]). Nadto funkcja jaką spełnia taka stacja nie koliduje z zabudową mieszkaniową, która to funkcja jest na danym terenie dominująca. Za zasadne należy uznać zastrzeżenia dotyczące ustalenia w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy występującego na jednej z działek na poziomie 39,56 %, czyli został on ustalony w oparciu o § 5 ust. 2 wcześniej już powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co umożliwia doinwestowanie działki objętej wnioskiem powierzchnią zabudowy [...],[...] m2 przy już istniejącej na tej działce powierzchni zabudowy [...] m2. Ustalając powyższy wskaźnik w oparciu o § 5 ust. 2 organ nie wskazał jakie przesłanki przemawiają za takim rozwiązaniem. Z powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy... wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione winno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej u.p.z.p.). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji wskazując w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wydania warunków zabudowy, że możliwe jest ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie maksymalnego występującego na obszarze analizowanym nie uzasadnił swojego stanowiska. Nie wskazał jakie przesłanki przemawiają za powyższym ustaleniem. Wskazać jednocześnie należy, że § 5 ust. 2 rozporządzenia nie wyklucza ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy wyższego niż występujący na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną, jednak organ takie rozwiązanie winien szczegółowo uzasadnić, a nadto powinno ono wynikać z ustaleń zawartych w analizie. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej nie tylko zasadę wolności w zagospodarowaniu terenu przez właściciela. Musi również zawierać ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku na obszarze analizowanym. Organ może w razie wątpliwości wystąpić do autora analizy o jej uzupełnienie o określone dane, które umożliwią podjęcie w tej materii stosownej decyzji. Przyjęcie określonego wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia nie może być bezkrytyczne, zabieg musi być usprawiedliwiony wynikami sporządzonej w sprawie analizy. W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, zasadnie zwracając uwagę na ewentualne właściwe określenie pozostałych wskaźników, w tym szerokości elewacji frontowej. Należy podzielić stanowisko Kolegium, że określenie szerokości elewacji frontowej w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez określenie wielkości granicznych od .. do.. przy znacznej rozpiętości, tak jak to wskazał organ I instancji w uzasadnieniu, jest niejednoznaczne i stwarza w rzeczywistości dowolność w projektowaniu i umożliwia realizację obiektu, który w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nie odpowiadać charakterystyce obiektów występujących na obszarze analizowanym. Takie same uwagi należy odnieść do rozważań organu I instancji odnośnie ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.