II OSK 483/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1059/15 w sprawie ze skargi A. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy Wawer Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. K. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 16 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i B. K. (dalej również jako "skarżące") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również jako "SKO") z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Zarząd Dzielnicy Wawer Miasta Stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z § 17 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora – W. S., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. S. na terenie dzielnicy W. w Warszawie. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu 1.1.5 w zakresie maksymalnej wysokości elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) oraz maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu budynku. Wskazując, że te parametry zostały ustalone przez organ I instancji na dotychczasowym poziomie, organ odwoławczy orzekł, iż maksymalna wysokość elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) wynosi 4,2 m, a maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu budynku - 7,2 m. W pozostałym zakresie SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym, iż planowana inwestycja dotyczy nadbudowy części budynku, organ I instancji powinien również ustalić takie parametry, jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i wysokość kalenicy dachu. Ocenił, że nawet w przypadku, gdy nadbudowa ma być realizowana do wysokości istniejącej części budynku, to i tak organ nie może ograniczyć się do wskazania, że parametry te pozostają bez zmian. Dlatego też w tym zakresie SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło reformatoryjnie, ustalając wartości tych parametrów. W opinii organu, ponieważ wartości te nie przekraczają parametrów budynku rozbudowywanego, należało uznać je za dopuszczalne w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły A. K. i B. K., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji tej zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 7 i 139 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo przeprowadził analizę i wyznaczył obszar analizowany. Szerokość frontu działki wynosi 9,5 m, w związku z tym wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany w odległości 50 m, ponieważ trzykrotna szerokość frontu tej działki wynosi 28,5 m. W ocenie Sądu, ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne – w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588) – dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry planowanej rozbudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji podał, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie są badane parametry wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc warunków z § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia, ani też kwestii ogrzewania budynku, zagrożenia przeciwpożarowego czy emisji zanieczyszczeń. Te zarzuty, jak wskazał Sąd, skarżące będą mogły podnosić na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Sąd ocenił, że rozbudowany budynek inwestora oraz planowana zmiana sposobu jego użytkowania z gospodarczego na mieszkalny stanowić będzie kontynuację funkcji w analizowanym obszarze, na którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Nieprzekraczalną linię zabudowy stanowi aktualnie istniejąca linia zabudowy na działce nr [...] w odległości 5 m od granicy działki AF. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że planowana inwestycja jest sprzeczna z charakterem zabudowy sąsiedzkiej, odbiega od niej, bowiem w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane dwoma budynkami mieszkalnymi (np. działka nr [...]). Organy badały zasadę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do działek sąsiednich w obszarze analizowanym, a nie tylko w odniesieniu do budynku gospodarczego skarżącej. W opinii Sądu, organ odwoławczy nie naruszył art. 7 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. Reformatoryjne ustalenia SKO nie stanowią decyzji na niekorzyść skarżących, bowiem są one tylko sprecyzowaniem dwóch elementów, tj. maksymalnej wysokości elewacji frontowej – 4,2 m, która wynika z podanych przez inwestora danych dotyczących aktualnej wysokości elewacji frontowej budynku gospodarczego oraz maksymalnej wysokości górnej kalenicy dachu budynku – 7,2 m, wynikającej z analizy urbanistycznej. Sąd podkreślił, że parametry te zostały określone w maksymalnej wysokości, a więc mogą ulec zmniejszeniu na etapie sporządzania projektu budowlanego. Wartości te mogą być przyjęte w zaskarżonej decyzji, ponieważ nie przekraczają parametrów budynku rozbudowywanego, wobec którego planowana jest zmiana sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na mieszkalny. Sąd podał, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy w tym zakresie dokonał własnych ustaleń, opartych na analizie urbanistycznej oraz załączniku graficznym do wniosku inwestora (wstępna koncepcja zagospodarowania terenu). Jednocześnie SKO uzasadniło w zaskarżonej decyzji, dlaczego określiło wartość ww. wskaźników oraz pozostawiło bez zmian parametr: szerokość elewacji frontowej (inwestycja obejmuje nadbudowę istniejącej piwnicy na fundamentach istniejących). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 16 września 2015 r. zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1 i 139 k.p.a. przez ich błędne niezastosowanie, tj. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ II instancji wyżej wymienionych przepisów Kodeksów postępowania administracyjnego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy i złamaniem zakazu reformationis in peius; b) przepisów prawa materialnego: - art. 60 pkt 1 u.p.z.p. - przez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez nieuprawniony organ; - § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwie sporządzonej i nie zweryfikowanej przez organ analizy urbanistycznej; - § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przez jego niezastosowanie, a więc ustalenie warunków sprzecznych z tym przepisem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podniesiono dodatkowo zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zasługiwała ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były uzasadnione. Usprawiedliwione podstawy ma zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 139 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, jaką wysokość ma budynek gospodarczy będący przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustalając warunki jego rozbudowy i zmiany sposobu jego użytkowania organ I instancji w punkcie 1.1.5 w zakresie maksymalnej wysokości elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) oraz maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu budynku podał, że te parametry zostały ustalone na dotychczasowym poziomie, a organ odwoławczy orzekł, iż maksymalna wysokość elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) wynosi 4,2 m, a maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu budynku - 7,2 m. Z akt administracyjnych sprawy i dołączonych do skargi kasacyjnej zdjęć wynika, że będący przedmiotem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest bezpośrednio przy granicy z działką skarżącej kasacyjnie, pokryty jest "dachem płaskim, jednospadowym" i jest nieco wyższy od przylegającego do niego parterowego budynku skarżącej. Skarżąca kasacyjnie podała, że należący do niej budynek ma wysokość 3,6 m, a maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu budynku planowanego do rozbudowy wynosi 4,2 m. W stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy analizie podano, że maksymalna wysokość elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) wynosi 4,2 m, a maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu budynku - 7,2 m. Powyższe ustalenia analizy budzą poważne wątpliwości co do ich prawidłowości. O ile bowiem podana w analizie wysokość elewacji frontowej mająca wynosić 4,2 m nie jest przez nikogo kwestionowana, o tyle maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu budynku - 7,2 m – nie tylko jest kwestionowana przez skarżącą kasacyjnie, ale również nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Ustaleniu takiemu przeczą w szczególności znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia. Omawiana okoliczność nie była wyjaśniana ani przez organy administracyjne obu instancji, ani przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, chociaż ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że gdyby okazało się, że maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu przedmiotowego budynku wynosi nie 7,2 m, a tak jak wysokość elewacji frontowej 4,2 m, bądź niewiele od niej się różni, to wówczas ustalenie przez organ odwoławczy, że maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu planowanego budynku może wynosić 7,2 m, w stosunku do ustalenia organu I instancji, że ma ona wynosić "bez zmian", nie byłaby jedynie sprecyzowaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo sformułowanej wysokości kalenicy przez organ I instancji, lecz stanowiłaby rozstrzygnięcie podjęte na niekorzyść strony odwołującej się. Powyższa okoliczność winna być dostrzeżona i wyjaśniona już przez organ I instancji, który swoje rozstrzygnięcie oparł na analizie zawierającej budzące wątpliwość ustalenie dotyczące maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy również wątpliwości tej nie dostrzegł i nie wyjaśnił, a Sąd I instancji orzeczenia organów obu instancji uznał za prawidłowe. W tej sytuacji usprawiedliwione podstawy znajduje również zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie wadliwie sporządzonej i nie zweryfikowanej przez organ analizy urbanistycznej. Nie są natomiast uzasadnione zarzuty naruszenia art. 60 pkt 1 u.p.z.p. i § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 60 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez nieuprawniony organ, stwierdzić należy, że wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez uprawniony organ. Podstawa jej wydania została zresztą wyraźnie w niej wskazana. Jest to – jak podano w decyzji organu I instancji – art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 17 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy i art. 11 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Zarząd Dzielnicy Wawer Miasta Stołecznego Warszawy był zatem uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a uprawnienie to wynika z regulacji zawartych w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy (art. 11 ust. 1), ustawie o samorządzie gminnym (art. 39 ust. 4), Statucie m.st. Warszawy (§ 44 ust. 3 Statutu m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXII/743/2008 z dnia 10 stycznia 2008 r. - Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 23, poz. 875 i Nr 141, poz. 4977) i uchwale Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (§ 17 pkt 4). Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez jego niezastosowanie, a więc ustalenie warunków sprzecznych z tym przepisem. Przepisy tego rozporządzenia nie mają bowiem zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Będą one stosowane dopiero na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzaniu projektu budowlanego. W odniesieniu do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet jeżeli dokonana przez ten Sąd ocena zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia nie jest prawidłowa, nie świadczy to o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż – jak wyżej wskazano – nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były uzasadnione. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.