II OSK 115/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego T. G. po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. i M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 840/15 w sprawie ze skargi J. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 1 października 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 sierpnia 2016r. sygn. II SA/Wr 840/15 oddalił skargę J. O. i M. O. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z 1 października 2015 r. nr ... utrzymującą w mocy własną decyzję z 14 maja 2015 r., nr ... o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 15 marca 2012 roku, sygn. ... oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy P. z 19 grudnia 2011 r. Nr ... ustalającą w stosunku do skarżących jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Decyzja dotyczyła zbytych działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami: (...) o łącznej powierzchni ... ha, położonych w S. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, a to: a) art. 369 Kc, art. 366 Kc oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej upzp) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 Kpa wyrażające się przyjęciem, iż obciążenie opłatą planistyczną wszystkich współwłaścicieli zbytej nieruchomości bez określania, w jakiej wysokości każdy z nich zobligowany jest do jej poniesienia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa materialnego skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności pierwotnych decyzji ustalających te opłaty, podczas gdy brak rozłączenia zobowiązania w stosunku do małżonków, których nie łączył w dacie wydania decyzji ustrój wspólności ustawowej małżeńskiej, stanowi rażące naruszenie prawa niedające się usunąć drogą wykładni przepisów prawa rodzinnego i opiekuńczego, stanowiąc jednocześnie o niewykonalności decyzji w dacie jej wydania i trwałym charakterze tej niewykonalności; b) art. 37 ust 3 w zw. z art. 3 ust 4 w zw. z art. 36 ust. 4 upzp w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wyrażające się przyjęciem, iż pisma wszczynające postępowanie administracyjne i decyzja określająca wysokość opłaty planistycznej, które nie zostały doręczone w sposób prawidłowy stronom postępowania administracyjnego, stanowić mogły skuteczną formę zgłoszenia roszczenia o zapłatę tego świadczenia przed upływem terminu przedawnienia do określenia wysokości tego zobowiązania, a w konsekwencji, że wady doręczenia nie skutkują rażącym naruszeniem prawa w pierwotnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy skuteczność wszelkich czynności administracyjnoprawnych ipso iure uzależnione jest od prawidłowego doręczenia stronom postępowania informacji o podjęciu czynności postępowania administracyjnego i wydania w tym zakresie decyzji ustalającej, a brak prawidłowego zgłoszenia roszczenia czyni decyzje wadliwymi i stanowi o przedawnieniu prawa do ustalenia tego zobowiązania. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej Ppsa) w zw. z art. 151 Ppsa wobec oddalenia skargi w sytuacji, gdy decyzje organu administracji wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 6 Kpa, art. 7 Kpa. oraz art. 8 Kpa. wobec niezbadania okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygania przez organ administracji, w szczególności w zakresie ustroju wspólności ustawowej małżeńskiej, który nie istniał w dacie wydania decyzji ustalającej należność z tytułu opłaty planistycznej, a która to okoliczność - na skutek jej niezbadania - legła u podstaw wadliwej wykładni o solidarności zobowiązania obciążającego skarżących w oparciu o przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, mimo iż w zaistniałym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy przepisy te nie mają zastosowania; W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 Ppsa, zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogły uwzględniać jedynie ewentualne naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli były decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym. To sprawia, że działanie organu w trybie art. 156 Kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. W ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie chodzi tutaj o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami w orzecznictwie. W tym kontekście, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw aby solidarne ustalenie opłaty stanowiło tak oczywiste naruszenie art. 369 Kc, art. 366 Kc. oraz art. 36 ust. 4 upzp, które wypełniałoby przesłankę rażącego naruszenia prawa. Kluczowe znaczenie ma bowiem ta okoliczność, że w dacie sprzedaży nieruchomości przez skarżących byli oni objęci ustawowym ustrojem wspólności majątkowej. Dopiero umową z 24 listopada 2008 r. ze skutkiem od tego dnia skarżący ustanowili rozdzielność majątkową. Skoro zaś art. 36 ust. 4 upzp wiąże opłatę z tytułu ulepszenia planistycznego ze zbyciem nieruchomości i ustala się stan nieruchomości na ten dzień, to w żadnym razie nie można uznać solidarnego obciążenia skarżących opłatą za rażące naruszenie prawa. W związku z powyższym bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa procesowego dotyczący niezbadania okoliczności faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygania przez organ administracji, w szczególności w zakresie ustroju wspólności ustawowej małżeńskiej, ponieważ nie miało to jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, skoro w dacie sprzedaży ta wspólność istniała. Drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego jest całkowicie nieuzasadniony. Stosownie do art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wedle natomiast art. 37 ust. 4 u.p.z.p. ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłata planistyczna) może natomiast zostać ustalona jeżeli w terminie 5 lat organ zgłosi roszczenie w tym przedmiocie. Nie ulega wątpliwości, że za zgłoszenie roszczenia uznać należy w niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, co w niniejszej sprawie nastąpiło w okresie 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie tylko nastąpiło samo zgłoszenie roszczenia o opłatę lecz również decyzja ustalająca opłatę została doręczona przed upływem terminu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego, jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia – (wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/09). Z uwagi na fakt, że skarżący jako małżonkowie mieli wspólny interes prawny w tej sprawie i doręczenie im wspólnie zawiadomień, jak i decyzji odniosło skutek prawny. Rację ma oczywiście Sąd I instancji, wskazując na to, że wniesienie odwołania przez skarżących jednoznacznie potwierdza doręczenie im decyzji organu I instancji. Potwierdza to bowiem, że taki sposób doręczenia decyzji, jak w tej sprawie, nie uniemożliwiał skarżącej realizacji przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.