IV SA/Po 106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. H. W. (zwana dalej: skarżąca) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: SKO, Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z dnia [...] października 1996 r. nr [...] dot. podziału nieruchomości położonej w Sadach, obręb S., działka nr [...] (zwanej dalej: decyzją podziałowa). Skarżąca zarzuciła brak jej wniosku inicjującego postępowanie podziałowe oraz brak jej udziału w postępowaniu. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., w którym skarżąca zarzuciła wydanie decyzji podziałowej z naruszeniem art. 40 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. Skarżąca upatrywała rażącego naruszenia prawa w tym, iż nie była należycie reprezentowana w sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności skarżąca wskazała art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazując jednocześnie jaki przepis prawa materialnego został, w jej ocenie, naruszony w sposób kwalifikowany. Jednocześnie organ podniósł, że zarzuty skarżącej wskazują na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, która nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym. Organ stwierdził również, że zarzuty skarżącej o braku wniosku inicjującego postępowanie podziałowe stoją w sprzeczności z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy. Kolegium zaś nie dopatrzyło się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważnościowych. Skarżąca złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Skarżąca podniosła ponadto, że decyzja podziałowa nie posiada pieczęci stwierdzającej jej ostateczność, a zatem – jako obarczona wadą prawną – winna być wycofana z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ podzielił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca nie podnosząc żadnych zarzutów. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskrzonej decyzji podnosząc, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji – tj. w 1996 r., dokonanie podziału nieruchomości mogło nastąpić przy zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast plan, na który powołały się organy wszedł w życie już po wydaniu tej decyzji. Nie została więc spełniona jedna z przesłanek dokonania podziału, tj. zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem pełnomocnika nie została również spełniona druga z przesłanek art. 10 ust. 1 i 5 ustawy – albowiem brak wniosku właściciela nieruchomości mającej podlegać podziałowi. Wniosek i inne dokumenty podpisywał S. W., który nie miał pełnomocnictwa skarżącej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Należy również wskazać, że – zgodnie z artt 135 Ppsa - sąd stosuje przewidziane tą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2015 r. Na skutek kontroli obu rozstrzygnięć, w zakresie opisanym na wstępie, sąd w składzie niniejszym doszedł do przekonania, że konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Sąd stwierdził bowiem, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli podniesione przez stronę skarżącą. Na wstępie należy wskazać, że kontroli sądu zostały poddane rozstrzygnięcia wydane przez organ w trybie nadzwyczajnym - postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej z dnia [...] grudnia 2014 r. W tym miejscu wskazania wymaga, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu toczyła się sprawa (sygn. akt IV SA/Po 459/14) ze skargi skarżącej na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina T. P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb S., ark. [...], działka nr [...]. Należy również wskazać, że działka o nr [...] powstała na skutek decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] października 1996 r. zatwierdzającej podział działki nr [...], a zatem decyzji podziałowej, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca w niniejszym postępowaniu. Kolejno należy podnieść, że w wyroku z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...] sąd stwierdził: "W świetle przywołanych przepisów podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie miała okoliczności, czy – a jeśli tak, to w jakiej dacie – decyzja podziałowa stała się ostateczna. Od odpowiedzi na te pytania zależało bowiem ustalenie, odpowiednio, czy w wyniku podziału działki nr [...] zatwierdzanego decyzja podziałową doszło w ogóle do skutecznego wydzielenia działki nr [...] i przejścia jej własności na Gminę, a także, czy ewentualnie nastąpiło to przed dniem zawarcia umowy sprzedaży działki nr [...] pomiędzy Spółdzielnią i Skarżącą, dokonanej aktem notarialnym z [...] grudnia 1996 r. Tych kwestii organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny. W szczególności nie zebrały w sposób wyczerpujący ani nie rozpatrzyły dostatecznie wnikliwie materiału dowodowego dotychczas zebranego w sprawie, a także nie wyjaśniły ujawniających się na jego tle sprzeczności. W skardze trafnie zwrócono uwagę na pismo Starosty z [...] marca 2014 r. (w aktach adm. II inst.) – nieznane Wojewodzie (i nieistniejące) w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, co organ ten przyznał w odpowiedzi na skargę – z którego wynika, że na podstawie posiadanych przez Starostę dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Starosta zaznaczył przy tym, że wystąpił do sądu wieczystoksięgowego z wnioskiem o wydanie kopii decyzji (podziałowej) znajdującej się w aktach KW nr [...] W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak takiego dokumentu, bądź jego należycie uwierzytelnionej kopii. Nie wiadomo więc, na jakiej konkretnie podstawie organy ustaliły, że decyzja podziałowa jest ostateczna. A już co do daty uostatecznienia się tej decyzji organy w swych rozstrzygnięciach nie wypowiedziały się wcale. W odpowiedzi na skargę Wojewoda powołał się na okoliczność, że decyzja podziałowa wraz z klauzulą ostateczności stanowiła załącznik nr [...] do operatu szacunkowego złożonego do akt przez Skarżącą. Godzi się jednak zauważyć, że w operacie tym znajduje się jedynie nieuwierzytelniona kserokopia ww. decyzji, z nie do końca czytelną klauzulą wykonalności (a nie ostateczności, jak przyjął Wojewoda), w której, najprawdopodobniej Urząd Rejonowy w P., "stwierdza, że decyzja podlega wykonaniu. P., dn. [...] r." [data tożsama z datą wydania decyzji – uw. Sądu]. Tego rodzaju kopia bez wątpienia nie korzysta z mocy dowodowej oryginału dokumentu urzędowego, lecz musi zostać poddana ocenie w świetle całego materiału dowodowego (por.: wyrok NSA z 21.08.2012 r., II GSK 1016/11, CBOSA; uchwała SN z 29.03.1994 r. III CZP 37/94, OSNC 1994, nr 11, poz. 206). A w aktach niniejszej sprawy znajdują się również dokumenty, które mogą podważać fakt uskutecznienia się podziału z ww. dniem – jak choćby zawarta pomiędzy Spółdzielnią i Skarżącą umowa sprzedaży, która, pomimo że datowana na dzień [...] grudnia 1996 r., za przedmiot ma nadal działkę nr [...], choć ta była poddana podziałowi zatwierdzanemu decyzją podziałową wydaną ponad dwa miesiące wcześniej. W aktach sprawy znajduje się również kopia odpisu księgi wieczystej Nr [...] z [...] listopada 2003 r., w którym H. W. figuruje jako właściciel działki nr [...] (k. [...] akt adm. I inst.). Niewykluczone, że organy w swych ustaleniach w kwestii ostateczności decyzji podziałowej oparły się na oświadczeniu (bez daty) adresatów decyzji podziałowej, że nie zamierzają oni wnosić odwołania od projektu podziału nieruchomości położonych we wsi S. oznaczonych nr geod. [...], [...], [...], 29 (nieuwierzytelniona kserokopia oświadczenia – w aktach adm. II inst.). Godzi się jednak zauważyć, że tego rodzaju oświadczenie nie jest wiążące dla strony i może być przez nią cofnięte, przez złożenie odwołania, do momentu upływu terminu do zaskarżenia decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 127 Nb 22–24; por. też wyrok WSA z 26.02.2004 r., IV SA 2710/02, CBOSA). Zatem sam fakt złożenia takiego oświadczenia, choć uprawdopodabnia, to jednak z całą pewnością nie dowodzi, że odwołanie od decyzji podziałowej nie zostało wniesione. Ponadto tego rodzaju oświadczenie pozostaje bez wpływu na termin uostatecznienia się decyzji niezaskarżonej, wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. (upływ 14 dni od doręczenia decyzji ostatniej ze stron). W szczególności nie pozwala przyjąć, że decyzja podziałowa uostateczniła się w dniu wskazanym w ww. klauzuli wykonalności, tj. w dniu wydania tej decyzji (03.10.1996 r.). Należało więc w tym zakresie przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe, a w szczególności dowód z przesłuchania świadków – sygnatariuszy ww. oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania, na okoliczność: czy, w jaki sposób i kiedy został im doręczony egzemplarz decyzji podziałowej, oraz czy decyzję tę zaskarżyli. Temu obowiązkowi organy administracji nie uczyniły zadość." Jak wskazują akta niniejszej sprawy organom nie udało się przesądzić kwestii ostateczności decyzji podziałowej, w konsekwencji czego – pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. (k. 18 akt administracyjnych organu II inst.) – zawiadomiono strony postępowania o wydaniu decyzji podziałowej oraz pouczono o prawie do wniesienia od niej odwołania. Z prawa tego skorzystała skarżąca uruchamiając tryb odwoławczy – zwykły – postępowania, poprzez złożenie odwołania z dnia [...] sierpnia 2015 r. od decyzji podziałowej. Na tle powyższym doszło do powstania sporu kompetencyjnego negatywnego pomiędzy Kolegium a Wojewodą, który rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 marca 2016 r. (sygn. akt I OW 246/15) wskazując jako organ właściwy w sprawie Wojewodę. Do dnia rozpatrzenia niniejszej sprawy postępowanie odwoławcze nie zakończyło się (k. 47 in. akt sądowych). Oznacza to, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 537/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 Kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 Kpa i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 tej ustawy (J. Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, s. 614, M. Jaśkowska (w:) M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Lex, Wyd. 4, s. 940 i powołane tam orzecznictwo). Zatem, gdy decyzja podlega kontroli organu odwoławczego, zbędne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty dotyczące nieważności decyzji mogą być również podnoszone przez stronę w postępowaniu odwoławczym i choć organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 Kpa, to, uwzględniając takie zarzuty strony, może wyeliminować taką decyzję z obrotu prawnego, orzekając na podstawie art. 138 Kpa. Jeżeli jednak został już złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie odwoławcze, organ powinien postępowanie nieważnościowe wszcząć i zawiesić do czasu rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym. Żadna regulacja kodeksowa nie stoi bowiem na przeszkodzie samemu wszczęciu jednocześnie postępowania odwoławczego i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 912/15, LEX nr 1941493). Należy w tym miejscu wyjaśnić również, że nie byłoby przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu do wnioskowania odwołania gdyby był to wniosek wyraźnie i dobitnie wskazujący na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego są większe niż organu odwoławczego, bowiem ten ostatni rozstrzyga sprawę pod względem merytorycznym, co do istoty przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające. Stwierdzenie nieważności decyzji zamiast rozstrzygnięcia odwołania wniesionego w terminie narusza zasadę dwuinstancyjności. W sytuacji natomiast, gdy strona składa zarówno odwołanie, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej to należy mieć na względzie ugruntowany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd określający stosunek postępowania w trybie nadzoru określonego w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania odwoławczego. Uznaje się zatem, że w przypadku, gdy zostało wniesione odwołanie, to w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Wybór postępowania należy w takiej sytuacji do strony, a jeśli strona nie dokonuje wyraźnie takiego wyboru organ w pierwszej kolejności winien rozpoznać odwołanie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązujące organ do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ubocznie wskazać należy, że nie daje to podstawy do umorzenia, jako bezprzedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, której dotyczy odwołanie. Postępowanie takie winno zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania toczącego się w trybie zwykłym. W opisanych okolicznościach, wobec braku wyraźnego oświadczenia woli skarżącej, co do woli prowadzenia postępowania tylko w trybie nieważnościowym, rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie nieostatecznej decyzji podziałowej, wydane w sytuacji niezakończonego postępowania odwoławczego od decyzji podziałowej, musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako naruszające zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j.t. z późn. zm.). W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 Ppsa, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy. W niniejszej sprawie do kosztów tych, na mocy art. 205 § 2 Ppsa należy zaliczyć kwotę [...]zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego określonego zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz koszty wynagrodzenia radcy prawnego (w kwocie [...]zł) i inne udokumentowane wydatki pełnomocnika (opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł). O kosztach tych orzeczono na podstawie art. 201 § 1 w związku z art. 205 § 2 Ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).