VII SA/Wa 1714/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B S, B P i L R na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez B P, L R i B S jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności. Decyzją tą organ, po ponownym rozpatrzeniu (z uwagi na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1483/12 oraz z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/13) odwołania B P i L R oraz B S od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności na wniosek ww. osób, decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. znak: [...] w przedmiocie przeznaczenia terenu położonego w [...] przy Al. [...] na budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego i zgody na rozbiórkę znajdujących się tam budowli, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję, a to decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak: [...]. W tej ostatniej wskazano, że przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na odtworzenie dokumentacji formalno-prawnej, ani projektowej, związanej z weryfikowaną decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r. Nadto, zgromadzona dokumentacja nie pozwala także na jednoznaczne ustalenie treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. W związku z tym brak jest możliwości weryfikacji tej decyzji. Decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., w wyniku skargi wnioskodawców postępowania, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 o sygn. akt VII SA/Wa 1483/12 została uchylona, a jako powód Sąd wskazał nieuwzględnienie przed jej wydaniem wniosków dowodowych sformułowanych przez strony postępowania. W tej sytuacji organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie był zobowiązany do wykonania wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku co do dalszego prowadzenia sprawy. Organ skierował liczne pisma w celu pozyskania decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., w przedmiocie przeznaczenia terenu położonego w [...] przy Al. [...] na budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego i zgody na rozbiórkę znajdujących się tam budowli. Jednakże poszukiwania organu dały wynik negatywny, a jedynym dokumentem potwierdzającym fakt istnienia decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. jest kserokopia decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] czerwca 1979 r., w której uzasadnieniu poinformowano, że decyzja została wydana na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. Urzędu Miejskiego w [...] . Z tego względu GINB przyjął, że nie jest możliwe skontrolowanie decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującymi na datę jej wydania, i decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], ponownie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...]. Wskazana decyzja GINB z dnia [...] maja 2013 r. nie ostała się w obrocie prawnym, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/WA 1640/13 została uchylona. Sąd uznał bowiem, iż nie wykonano wytycznych zawartych w uzasadnieniu tut. Sądu z dnia 10 października 2012 r., którym uchylono poprzednią decyzję GINB wydaną w niniejszej sprawie. W szczególności Sąd zarzucił, iż organ pominął zgłoszony przez skarżących wniosek dotyczący poszukiwania dokumentacji inwestycji prowadzonej w [...] w latach 1973-1979, stanowiącej budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego w tym mieście. Inwestycja ta, jak twierdzą skarżący wymagała wyburzenia całego kwartału domów, w tym m. in. budynku wielomieszkaniowego o powierzchni użytkowej ok. 550 m², którego właścicielką była matka skarżących. Wobec powyższego, GINB podjął czynności w celu odnalezienia "dokumentacji inwestycji prowadzonej w [...] w latach 1973-1979, stanowiącej budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego w tym mieście". Wezwania skierował m. in. do Archiwum Akt Nowych w [...] , Archiwum Państwowego w [...] , GDDKiA Oddział w [...], Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Starostwa Powiatowego w [...] . Podjęte czynności dowodowe nie dały żadnych rezultatów. Nie uzyskano nadal ani dokumentacji formalno-prawnej ani projektowej związanej z ww. aktem z 1974 r. Nie uzyskano także dokumentacji pozwalającej na jednoznaczne ustalenie treści kwestionowanej decyzji z 1974 r. W związku z powyższym GINB po raz kolejny, tym razem decyzją z dnia [...] maja 2015 r. (wskazaną na wstępie) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności na wniosek B P, L R i B S, decyzji Urzędu Miejskiego w [...]z dnia [...] sierpnia 1974 r. znak: [...]w przedmiocie przeznaczenia terenu położonego w [...] przy Al. [...] na budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego i zgody na rozbiórkę znajdujących się tam budowli. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania i wskazaniu na podjęcie czynności dowodowe podał, że mając na uwadze zgromadzony materiał, brak jest podstaw do stwierdzenia, że ww. decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zwłaszcza wadą rażącego naruszenia prawa. Dodał, że niemożliwe jest skontrolowanie ww. decyzji z punktu widzenia zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) oraz aktami wykonawczymi m. in. rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973 r. Nr 4, poz. 29). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, będące wyjątkiem od zasady ochrony rozstrzygnięć ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacjach, w których kwalifikowana wadliwość kontrolowanej decyzji jest jednoznaczna oraz zostanie wykazana ponad wszelką wątpliwość. Innymi słowy, jak zaznaczył organ, stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w razie niewątpliwego zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie przeprowadzone w sprawie w sposób wyczerpujący oraz zgodny z wymogami określonymi przepisami Kodeksu, nie pozwoliło na stwierdzenie, aby weryfikowana decyzja była dotknięta którąkolwiek z wad nieważności. W skardze na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r., skarżący – B P, L R i B S wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując na jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 w zw. z art. 78 k.p.a. w zw. z art. 716 k.p.c. i w zw. z ar. 726 tej ostatniej ustawy. Podnosząc powyższe wskazali na zaniechanie przez organ odtworzenia treści przedmiotowej decyzji na podstawie dokumentów towarzyszących. W uzasadnieniu skargi podali, że skoro pomimo usilnych starań uzyskanie przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. nie było możliwe, to zgodnie z treścią art. 725 k.p.c. mającym odpowiednie zastosowanie w sprawie, organ II instancji był zobowiązany do wezwania strony do złożenia dokładnych oświadczeń, co do treści zaginionej decyzji oraz podjąć czynności związane z jej odtworzeniem na podstawie dostępnych dokumentów. Fakt zginięcia dokumentacji i akt dot. przedmiotowej decyzji oraz całej inwestycji przy Al. [...] nie może skutkować uznaniem, że jej odtworzenie jest w ogóle niemożliwe. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych, skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wskazali również, że zamknięcie drogi do stwierdzenia nieważności orzeczenia z powodu braku oryginału decyzji należy w takiej sytuacji uznać za ewidentne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] , utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności na wniosek skarżących, decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. znak: [...] w przedmiocie (zgodnie z twierdzeniem wnioskodawców) przeznaczenia terenu położonego w [...] przy Al. [...] na budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego i zgody na rozbiórkę znajdujących się tam budowli. Orzekając w ten sposób, organ odwoławczy przyjął za organem I instancji, że brak jest podstaw do unieważnienia badanego aktu z 1974 r. w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie doprowadziło do ustalenia dokładnej treści weryfikowanej decyzji, jak i pozyskania dokumentacji związanej z jej wydaniem, ani samej tej decyzji, choćby w kopii. Z tego też powodu nie była możliwa analiza wskazanego orzeczenia, a tym bardziej – stwierdzenie jego wydania z kwalifikowaną wadą. Biorąc pod uwagę przebieg postępowania administracyjnego, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd uznał, iż ocena i argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji jest zasadna, a wydane rozstrzygnięcie tego organu w takim stanie sprawy – zgodne z przepisami prawa. Dokonując takiej oceny Sąd zważył, iż wskazana decyzja Głównego Inspektora jest kolejną, wydaną przez ten organ w sprawie, po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., a to na skutek wyroków tut. Sądu kontrolujących wcześniejsze decyzje tego organu i kwestionujących ich prawidłowość. Ze względu na treść art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy więc odnotować wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1483/12 oraz wyrok tego Sądu z dnia 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1640/13. W obu tych orzeczeniach Sąd wskazał na niepełne przeprowadzenie postępowania przez GINB, a to – wobec nie uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych sformułowanych przez strony postępowania celem pozyskania kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. W tym ostatnim, bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji obecnie poddanej kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w celu uwzględnienia wniosku dowodowego dotyczącego poszukiwania dokumentacji inwestycji prowadzonej w [...] w latach 1973-1979, stanowiącej budowę Centralnego Układu Komunikacyjnego w tym mieście. Zatem, na mocy ww. wyroków, GINB obowiązany był podjąć wszelkie możliwe środki dowodowe, w tym te zgłoszone przez skarżących, w celu uzyskania weryfikowanego orzeczenia (ustalenia jego treści i zgromadzenia akt, w oparciu o które zostało wydane). Jednakże, jak wskazał Sąd w ww. wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., "(...) gdyby poszukiwania dały wynik negatywny i nie możliwa byłaby kontrola decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. w zakresie ustalenia jej wad materialnoprawnych należałoby uznać, że decyzja organu pierwszej instancji winna być utrzymana w mocy." W ocenie Sądu, organ odwoławczy wykonał wytyczne wynikające z ww. wyroków, w tym z ostatniego z nich z dnia 11 grudnia 2013 r. Oddają to nie tylko akta administracyjne, które obrazują zakres podjętych przez ten organ czynności dowodowych w związku z przedstawionymi wskazania Sądu, ale też uzasadnienie zaskarżonej decyzji – szczegółowo przedstawiające przebieg postępowania i postępowanie dowodowe. Co istotne, w rozpoznawanej skardze nie zawarto żadnych zarzutów w tym zakresie, co więcej – skarżący sami stwierdzili, że nie są wstanie wskazać, "jakie inne instytucje lub urzędy mogą być dysponentami tych dokumentów". Skoro zaś, postępowanie dowodowe uzupełnione zostało zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w ww. wyrokach i nie przyniosło pożądanego rezultatu, tj. nie pozwoliło na pozyskanie weryfikowanej decyzji, czy dokumentów towarzyszących jej wydaniu, ani też nie pozwoliło na jednoznaczne ustalenie jej treści, a jednocześnie wyczerpano możliwości dowodowe w tym zakresie, to organ odwoławczy mógł orzec tylko w jeden sposób, tj. zgody z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Na to też wskazał Sąd w ww. wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. podnosząc w istocie, że jeżeli wszelkie środki dowodowe zostaną wykorzystane (a więc także te, na które zwrócił uwagę i nakazał uzupełnić), a nie przyniesie to żadnego efektu, decyzję I instancji należy utrzymać w mocy. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza. Sąd podziela przy tym ocenę organu odwoławczego wskazującą na to, że wobec niedysponowania weryfikowaną decyzją, czy choćby aktami poprzedzającymi jej wydanie, dokonanie jej pełnej oceny w kontekście przesłanek nieważnościowych nie było możliwe i nie mogło doprowadzić do stwierdzenia jej wydania z kwalifikowaną wadą uregulowaną w art. 156 §1 k.p.a. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. w niniejszym postępowaniu nastąpiła więc z powodu braku tego aktu i niemożności zapoznania się organu z jego treścią. To bowiem uniemożliwiało formułowanie jakichkolwiek ocen prawnych w kwestii kwalifikowanej wadliwości ww. orzeczenia. Bezspornym przy tym jest, iż ww. decyzja fizycznie nie istnieje, nie ma też jej kopii ani odpisu. Wszelkie więc rozważania na temat jej ewentualnej nieważności oparte byłyby wyłącznie na przypuszczeniach i domysłach formułowanych w oparciu o fragmenty innych późniejszych dokumentów. Brak jednoznaczności i pewności w tej materii, nie może jednak skutkować zastosowaniem sankcji nieważności. Ta bowiem, jako stanowiąca wyjątek od zasady przewidzianej w art. 16 § 1 k.p.a., może znaleźć zastosowanie tylko w sytuacjach ściśle określonych w art. 156 § 1, a przy tym - niewątpliwych i bezspornych (po dokonaniu analizy treści badanego aktu). Na to też zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 932/13 zauważając, iż "Jednym z podstawowych warunków wszczęcia i kontynuowania postępowania w trybie nadzwyczajnym jest istnienie w obrocie prawnym i obowiązywanie kwestionowanej decyzji. Chodzi tu nie tylko o przekonanie stron czy organów, że dana decyzja dalej obowiązuje, ale również i o to żeby decyzja ta istniała fizycznie, była dostępna dla organu w formie oryginału, kopii lub wiarygodnego odpisu. Szczególnie w postępowaniu nieważnościowym taki byt fizyczny decyzji kwestionowanej jest niezbędny, z uwagi na przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które mogą stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Nieodzownym wręcz warunkiem dysponowania decyzją (kopią, odpisem) jest sytuacja, w której kwestionowana jest decyzja w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przesłanki tam zamieszczone dają szczególnie szerokie możliwości interpretacyjne i ocenne. Żeby ocenić czy kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, należy przeanalizować dokładnie i ocenić wszystkie jej elementy wymienione w art. 107 k.p.a., do czego niezbędne jest posiadanie decyzji w znaczeniu fizycznym, a nie tylko jakieś mniej lub bardziej uzasadnione przekonanie o istnieniu kiedyś takiego dokumentu." Podzielając powyższy pogląd i jednocześnie stwierdzając, że środki dowodowe w niniejszej sprawie zostały wyczerpane, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] maja 2015 r. w okolicznościach sprawy prawa nie narusza - ani przepisów uregulowanych w k.p.a., ani art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tak dokonaną ocenę, nie mogły wpłynąć zarzuty i argumenty skargi. W ich kontekście dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują instytucji odtworzenia akt. Niemniej, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt administracyjnych jest możliwe (w niektórych sytuacjach wręcz konieczne) i w drodze analogii winno mieć miejsce w oparciu o przepisy działu IX p.p.s.a., jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11; wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1710/08; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. II OW 191/14; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 422/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2771/15). Co jednak w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne, organ administracyjny w celu odtworzenia akt administracyjnych musi wszcząć odrębne postępowanie, kończące się orzeczeniem o charakterze zaskarżalnym. Jak wskazał bowiem NSA w postanowieniu z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1492/15, "Zgodnie z art. 297 p.p.s.a., po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 295 i art. 296, sąd orzeka postanowieniem, w jaki sposób i w jakim zakresie zaginione akta mają być odtworzone lub że odtworzenie akt jest niemożliwe. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Identyczne uregulowanie zawiera także art. 727 K.p.c. Odnosząc treść art. 297 p.p.s.a. – w drodze analogii – na grunt postępowania o odtworzenie akt sprawy administracyjnej, wskazać należy, iż sprawa w materii odtworzenia akt będzie kończyć się postanowieniem, na które służyć będzie zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 w związku z art. 144 K.p.a.). Dopiero na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji, jako orzeczenie ostateczne, będzie przysługiwać skarga od sądu administracyjnego." Zatem, odtworzenie zniszczonych lub zagubionych akt postępowania administracyjnego stanowi odrębne postępowanie administracyjne, przed właściwym organem. Tym samym wskazywanie na brak przeprowadzenia tego postępowania w ramach niniejszej sprawy, i przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Nie stanowi bowiem o wadliwości niniejszego postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.