II GSK 4701/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 447/16 w sprawie ze skargi [A.] z siedzibą w P. na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [A.] z siedzibą w P. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r. o sygn. akt III SA/Po 447/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi stowarzyszenia [A.] na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd) z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na dokonanie oceny, przekazał sprawę Zarządowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądził od organu na rzecz Stowarzyszenia koszty postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Stowarzyszenie złożyło wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pod tytułem "[...]" (wniosek nr [...]) ze środków Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 w ramach EFS – Europejskiego Funduszu Społecznego w konkursie zamkniętym nr [...]. Pismem z [...] marca 2016 r. Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego poinformował Stowarzyszenie, że wniosek, w wyniku ponownej oceny formalnej, uzyskał ocenę negatywną z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 7 pod nazwą "Dokonano prawidłowego wyboru partnera do projektu (jeśli projekt jest realizowany w partnerstwie"). W oświadczeniu zawartym w pkt VIII ppkt 7 wniosku: "Oświadczam, że dokonano wyboru partnera zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 z późn. zm.) (nie dotyczy projektów realizowanych bez partnera/ów)" Stowarzyszenie zaznaczyło opcję "Nie dotyczy", pomimo że projekt realizuje w partnerstwie i zgodnie z Regulaminem konkursu powinno zaznaczyć opcję "TAK" przy wszystkich oświadczeniach z pkt VIII, które go dotyczą. Pismem z [...] maja 2016 r. Zarząd nie uwzględnił protestu, uznając, że ocenę przeprowadzono prawidłowo. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie mógł zostać wezwany do uzupełnienia bądź poprawy wniosku, bo wniosek pomyślnie przeszedł weryfikację formalną (wszystkie pola w punkcie VIII były uzupełnione) i pierwotnie został zweryfikowany pozytywnie na etapie oceny formalnej. Dopiero na etapie oceny merytorycznej, zauważono błąd formalny, a zgodnie z punktem 2.5.25 Regulaminu konkursu "W przypadku stwierdzenia błędów formalnych we wniosku na etapie oceny merytorycznej, dokumentacja jest zwracana do ponownej oceny formalnej. Ponowna weryfikacja formalna wniosku o dofinansowanie projektu polega na jego sprawdzeniu w części odnoszącej się do wskazanego wykrytego przez oceniającego członka KOP błędu formalnego (...)". Po ponownej weryfikacji wskazanej części wniosku, wnioskodawca został poinformowany o uzyskaniu oceny negatywnej z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego nr 7. Uwzględniając skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (Dz. U. poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), WSA wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu na etapie weryfikacji formalnej wniosek był oceniany pod kątem spełnienia wymogów formalnych i wówczas nie stwierdzono żadnych błędów formalnych ani oczywistych omyłek. Dopiero na etapie oceny merytorycznej dostrzeżono, że rubryka pkt VIII ppkt 7 (dot. oświadczenia o wyborze partnera projektu) została nienależycie wypełniona, gdyż zamiast słowa "tak" wnioskodawca zaznaczył "nie dotyczy". Sąd podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż już w następnej rubryce wniosku wnioskodawca zawarł oświadczenie w imieniu partnera, a wniosek zawierał także podpis partnera wybranego do realizacji projektu. Z wniosku wynikało zatem, że wnioskodawca wybrał partnera zgodnie z Regulaminem konkursu. W ocenie Sądu błędne wypełnienie pkt VIII ppkt 7 mogło wynikać z oczywistej omyłki. W Regulaminie umożliwiono uzupełnianie wniosku i poprawę omyłek tylko na etapie weryfikacji formalnej wniosku. Zasadą jest, że oceniając wniosek organ musi zapewnić przejrzystość procedury, a weryfikacja wniosku powinna być dokonywana w oparciu o jednoznaczne postanowienia Regulaminu konkursu. W tym kontekście wątpliwości Sądu wzbudziło to, czy błędne wypełnienie wskazanej wyżej rubryki może być uznane za niespełnienie kryterium formalnego nr 7. Zdaniem Sądu wnioskodawca dokonał wyboru partnera projektu, więc spełnił kryterium formalne z pkt 4.2 Regulaminu. Sąd rozróżnił weryfikację formalną od oceny formalnej i po przywołaniu treści pkt 2.5.25 Regulaminu konkursu uznał, że nie jest możliwe "cofnięcie się" do etapu weryfikacji formalnej dokonywanej przed przystąpieniem do oceny formalnej. Zważył, że jednym z kryteriów merytorycznych oceny jest brak błędów wniosku, które nie zostały dostrzeżone na etapie weryfikacji formalnej. Niespełnienie tego kryterium pozwala na ponowną ocenę formalną, a nie weryfikację formalną, co pozbawia wnioskodawcę możliwości poprawienia wniosku. Poprawka miałaby dotyczyć uchybienia, które nie było dostrzeżone przy pierwszej ocenie formalnej. Sąd podkreślił, że dokonując pierwszej oceny formalnej wniosku organ nie stwierdził braku spełnienia kryterium formalnego nr 7. Ponadto stosownie do pkt 2.5.25 Regulaminu zwrócenie dokumentacji do ponownej oceny formalnej jest możliwe w przypadku stwierdzenia błędów formalnych, jednak Regulamin nie przewiduje takiej możliwości w przypadku stwierdzenia omyłek. W ocenie Sądu nie można wobec tego stwierdzić, że pkt 2.5.25 Regulaminu jest jasny i zrozumiały i stanowi gwarancję przejrzystości procedury oceny wniosków o dofinansowanie. Zdaniem Sądu nie sposób również przyjąć, że dwukrotna ocena formalna dokonana w obrębie jednej instytucji przyniosła inny wynik, pomimo stosowania tych samych kryteriów. Dalej Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja posiada normatywny obowiązek wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku lub poprawienia we wniosku oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Sąd uznał, że interpretacja ustawy i Regulaminu konkursu dokonana przez organ jest sprzeczna z prawem, a analiza dokumentacji nie została dokonana w sposób rzetelny, pozbawiając wnioskodawcę prawa do usunięcia oczywistej omyłki. Dlatego też organ naruszył art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – zasadę rzetelności wyboru projektów. Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA polecił organowi rozważyć, czy dopuszczalna jest ponowna ocena formalna wniosku, gdy pozytywnie przeszedł weryfikację formalną, a wybór partnera został dokonany przez wnioskodawcę pomimo omyłki zawartej w pkt VIII ppkt 7 wniosku. Zarząd, skargą kasacyjną z dnia 27 września 2016 r., uzupełnioną pismem z dnia 28 września tego roku (zatytułowanym "skarga kasacyjna"), domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że odnosi się do elementów wniosku, które podlegają ocenie w ramach kryteriów określonych w regulaminie konkursu, podczas gdy przepis ten odnosi się jedynie do wymogów formalnych, które co do zasady nie są kryteriami; 2. błędne zastosowanie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej polegające na przyjęciu, że przepisy tego artykułu mają zastosowanie do korekty oświadczenia wnioskodawcy zawartego we wniosku o dofinansowanie, które podlega ocenie w zakresie, pod kątem spełnienia kryterium formalnego będącego jednym z warunków przyznania dofinansowania; 3. niezastosowanie wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 z dnia 31 marca 2015 r., które w przedmiotowej sprawie należy zastosować zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym to przepisem na mocy ustawy wytycznym tym nadany został charakter wykładni autentycznej, która winna być stosowana w interpretacji przepisów powołanej ustawy wdrożeniowej oraz uzupełniająco: 4. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 37 ust. 2 w związku z art. 39 ust. 2 i w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej polegającą na przyjęciu, że kryterium określone w regulaminie konkursu może być interpretowane w sposób wybiórczy, że do jego spełnienia wystarczające jest spełnienie tylko części okoliczności jakie dane kryterium ma weryfikować, a nadto że częściowe spełnienie kryterium uprawnia wnioskodawcę do przyznania dofinansowania; 5. błędną wykładnię art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie interpretacji zasady rzetelności donoszącej się do wyboru projektów. Uzasadniając swoje stanowisko Zarząd argumentował, że Regulamin konkursu nie przewiduje korekt oświadczeń wnioskodawcy. Takim oświadczeniem wnioskodawcy jest oświadczenie, czy partner został wybrany w sposób zgodny z art. 33 ustawy wdrożeniowej. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że kryterium wymienione w pkt 4.2 Regulaminu nie było tylko kryterium wyboru partnera, lecz także prawidłowego jego wyboru. Skoro WSA twierdzi, że samo wykazanie wyboru partnera stanowi spełnienie kryterium wyboru partnera i sposobu tego wyboru (na spełnienie tych warunków przewidziano dwie odrębne pozycje wniosku), to dopuszcza częściowe spełnienie kryterium, ocenianego zerojedynkowo, co jest sprzeczne z Regulaminem konkursu i przepisami prawa. Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że przy wyborze projektu organ dochował zasady rzetelności z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, bo oceniając projekt kierował się przepisami procedury konkursowej oraz przepisami prawa, a nie jak Sąd poczuciem sprawiedliwości lub poczuciem rzetelności. Stowarzyszenie [A.] udzieliło odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznaje zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Przypomnieć należy, że u podstaw sporu legła negatywna ocena projektu z uwagi na niespełnienie przez skarżące stowarzyszenie [A.] kryterium formalnego z pkt-u VIII wniosku; poprawność tej właśnie oceny była przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu. Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji, przywołując treść art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a także odwołując się do art. 41 ust. 2 pkt 4 tej ustawy i postanowień Regulaminu konkursu, stwierdził, że organ dokonał wadliwej interpretacji ustawy w tym zakresie i naruszył zasadę rzetelności, wynikającą z art. 37 ust. 1 cyt. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Jak stanowi art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Ustanawiając zasady, na jakich dokonuje się wybór projektów do dofinansowania, ustawodawca nie wprowadził definicji normatywnych pojęć przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego dostępu, jednak nie budzi żadnych wątpliwości ich językowe znaczenie. Szczegółowy przekaz w tym zakresie został zawarty w wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej, Wytycznych mających zastosowanie do trybów wyboru projektów na lata 2014 – 2020. Dokument ten, adresowany do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych (art. 5 ust. 2 ustawy), znajduje zastosowanie do wszystkich trybów wyboru projektów na lata nim określone i stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 1 cyt. ustawy, służy m.in. zapewnieniu "jednolitości sposobu realizacji programów operacyjnych i prawidłowości realizacji zadań i obowiązków określonych ustawą". W nakreślonym Wytycznymi sposobie realizacji programów operacyjnych mieści się jednolitość pojmowania, wprowadzonych art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podstawowych zasad, na jakich przeprowadzany jest wybór projektów do dofinansowania. Sama zawartość semantyczna pojęcia rzetelności nie powinna budzić większych wątpliwości i należy je odczytywać jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami. W tak rozumiane pojęcie rzetelności wpisuje się, określona w rozdziale 4 pkt 1 lit. b) Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju, zasada rzetelności, którą kieruje się właściwa instytucja podczas procesu wyboru projektów; zasada ta wyraża się obowiązkiem zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu, przy czym we wskazanym punkcie Wytycznych znajduje się doprecyzowanie reguł oceny projektów służących respektowaniu owej zasady. Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia zasady rzetelności określonej art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w niedopełnieniu obowiązku wynikającego z art. 43 ust. 1 cyt. ustawy i pozbawieniu przez to wnioskodawcy prawa do usunięcia oczywistej omyłki. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędny ten pogląd jest wynikiem wadliwej oceny, iż zawarte w pkt VIII ppkt 7 wniosku oświadczenie co do dochowania nałożonego art. 33 ustawy wdrożeniowej sposobu wyboru partnera może zostać uznane za oczywistą omyłkę i z tego powodu na podstawie art. 43 cyt. ustawy podlegać korekcie. Nie da się przy tym nie dostrzec, że Sąd I instancji, podkreślając przyjętą Regulaminem konkursu różnicę pomiędzy etapem weryfikacji formalnej wniosku, a etapem oceny formalnej wniosku, nie był dość konsekwentny w rozróżnieniu przypisanych obu etapom: wymogów formalnych kontrolowanych na pierwszym etapie i kryteriów formalnych służących, tak jak kryteria merytoryczne, właściwej ocenie wniosku. Kryterium formalne określone w pkt 7 Regulaminu konkursu brzmiało: "Dokonano prawidłowego wyboru partnera do projektu" i jak wynika z jego treści odnosiło się wyłącznie do projektów realizowanych w partnerstwie. Jak słusznie podkreśla skarżący kasacyjnie organ, o spełnieniu tego kryterium decydowało nie tylko wskazanie w pkt II wniosku, że projekt jest realizowany w partnerstwie ze wskazaniem partnera (pkt 2.3.1.), lecz również wypełnienie obowiązku określonego w pkt VIII w zakresie kryterium 7 złożenia oświadczenia o dokonaniu wyboru partnera zgodnie z zasadami określonymi art. 33 ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że zgłaszając do dofinansowania projekt realizowany w partnerstwie i chcąc spełnić kryterium formalne z pkt VIII ppkt 7 wniosku, wnioskodawca zobowiązany był nie tylko oznaczyć partnera, lecz udzielić twierdzącej odpowiedzi co do zachowania ustawowych zasad wyboru partnera. Tylko taka odpowiedź, wobec zerojedynkowego sposobu oceny spełniania kryterium formalnego, skutkować mogła przyznaniem punktu i tym samym mieć wpływ na ostateczną ocenę wniosku. Uzasadnione w tym stanie rzeczy jest twierdzenie, że nie jest możliwe w odniesieniu do tego kryterium zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i dopuszczenie skorygowania oświadczenia złożonego w zakresie partnerstwa. Innymi słowy, na zupełne i jednoznaczne oświadczenie wnioskodawcy w odniesieniu do warunku przewidzianego art. 33 cyt. ustawy, kształtujące ostateczny wynik oceny formalnej wniosku, składa się oświadczenie o treści określonej wnioskiem w pkt VIII ppkt 7 wraz z odpowiedzią w rubryce zatytułowanej "występuje". Stąd nie ma racji Sąd I instancji, który nie przydając tak rozumianemu w zakresie spełnienia kryterium 7 oświadczeniu należytego waloru, stwierdził, że jedynie błędnie wypełniono rubrykę. Potraktowanie złożonego błędnie czy pomyłkowo, jak twierdzi wnioskodawca, oświadczenia o zgodności wyboru partnera z zasadami określonymi art. 33 ustawy wdrożeniowej w kategoriach oczywistej omyłki i dopuszczenie do korekty oznaczałoby prawo do wycofania się wnioskodawcy z oświadczenia określonej treści na rzecz oświadczenia odmiennego treściowo i prowadziłoby do istotnej modyfikacji wniosku, na co nie dozwala art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Należy przyznać słuszność skarżącemu kasacyjnie, który zarzuca Sądowi, że w sposób niezgodny z brzmieniem tego Regulaminu ocenił przesłanki mające znaczenie dla spełnienia kryterium formalnego 7, co naruszało art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej. Jak stanowi wskazany przepis, regulamin konkursu określa w szczególności kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z wyrażoną przez WSA oceną, że wobec postanowień Regulaminu wątpliwości budzi, czy błędne wypełnienie rubryki może być uznane za niewypełnienie kryterium. Regulamin w sposób jasny i klarowny dzieli ocenę wniosku na trzy etapy – wstępny tzw. weryfikacji formalnej, oceny formalnej i oceny merytorycznej, zastrzegając, że tylko na etapie weryfikacji formalnej istnieje możliwość dokonywania korekty wniosku. W warunkach kontroli kasacyjnej ograniczonej ze względu na art. 183 § 1 p.p.s.a., której zakres wyznaczają określone zarzuty kasacyjne, sąd kasacyjny nie ocenia legalności tak sformułowanego zapisu Regulaminu, poprzestając na odwołaniu się do treści art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, który dozwala uzupełnianie wniosku i poprawę oczywistych omyłek pod warunkiem, że nie prowadzą one do jego istotnej modyfikacji. Zatem prawo do sprostowania oczywistej omyłki wyznacza ewentualny wpływ tych zmian na treść wniosku, przy czym wpływ istotny przekreśla dopuszczalność naprawy wniosku. Dodać jeszcze należy, że już samo pojęcie "oczywistej omyłki" nie może odnosić się do kwestii zasadniczych dla treści wniosku o dofinansowanie, objętych kryteriami czy to formalnymi czy merytorycznymi. Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że przeprowadzone postępowanie nie naruszało, jak uznał Sąd I instancji, art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i przyjętej tym przepisem zasady rzetelności, nie naruszało też art. 43 ust. 1 tej ustawy. Brak wezwania skarżącego wnioskodawcy do poprawienia oczywistej omyłki znajdował podstawę w charakterze błędu, który z uwagi na art. 43 ust. 2 cyt. ustawy oraz poprawnie i jednoznacznie sformułowane zapisy Regulaminu konkursu nie mógł zostać zakwalifikowany jako oczywista omyłka podlegająca korekcie. Z omówionych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi; zastosowana przez organ procedura nie stała w sprzeczności ani z przepisami ustawy, ani z postanowieniami Regulaminu konkursu, co zarzucono w skardze do WSA w Poznaniu. Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 w związku z art. 64 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).