II SA/Łd 456/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy-Miasto B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę publiczną oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267– w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz E. P. w wysokości 29 446zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji nr 307/1 o pow. 0,0285ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto B. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Jednocześnie organ zobowiązał Gminę Miasto B. do wypłacenia ustalonego odszkodowania. Jak ustalono, na podstawie nadesłanych akt administracyjnych, pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na własność Gminy Miasta B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...], Starosta [...] ustalił na rzecz E. P. odszkodowanie w wysokości 17.396,00 zł, do którego wypłaty zobowiązał Prezydenta Miasta B.. W wyniku kontroli instancyjnej, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku powyższego, Starosta [...] decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 33.733,00 zł na rzecz E. P., tytułem przejęcia z mocy prawa opisanej nieruchomości. I ponownie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1777 - dalej jako: specustawa), w związku z art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 – dalej jako: ustawa) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. P. za przedmiotową nieruchomość w wysokości 29.446,00 zł, do wypłaty którego zobowiązał Gminę Miasto B.. W uzasadnieniu decyzji podano, że na potrzeby postępowania została wykonana nowa opinia szacunkowa z dnia 18 września 2015 r., w której uprawniony rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości. Starosta ocenił, iż przedłożony operat szacunkowy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy błędów i stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta B., podnosząc uwagi do sporządzonej w sprawie wyceny. Stwierdził, iż zarówno rzeczoznawca jak i organ I instancji nie dokonały dogłębnej analizy studium w celu jednoznacznego ustalenia na jego podstawie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, mimo iż w toku dotychczas prowadzonych w sprawie postępowań administracyjnych rozbieżności te od początku były kwestionowane przez Miasto B.. Sporządzony na potrzeby postępowania ponowny operat szacunkowy jest nierzetelny, bowiem rzeczoznawca przyjął założenia, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową i do porównań przyjął nieruchomości z takim przeznaczeniem, tymczasem powinien posłużyć się bazą transakcji nieruchomości drogowych. Ceny nieruchomości drogowych są kilkakrotnie niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, stąd w operacie nastąpiło niedopuszczalne zawyżenie wartości przedmiotowej działki. Wątpliwości strony budzi również dobór transakcji przyjęty do porównań, na podstawie którego w konsekwencji wartość omawianej działki została ustalona na kwotę w znacznym stopniu przekraczającym ceny gruntów zlokalizowanych na peryferiach miasta B.. Ponadto powierzchnia działki z której wydzielono drogę przekracza powierzchnię jednego hektara, a za tym do porównań błędnie przyjęte zostały działki budowlane o mniejszej powierzchni. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za ww. grunt przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f). Decyzją z dnia [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej w B. - ul. A od drogi gminnej ul. B do drogi gminnej ul. C wraz z chodnikami i zjazdami na działkach nr ewid.: 249/1, 305/1, 306/5, 307/1, 308/1, 309/1, 310/1, 311/1, miasto B.. W wyniku powołanej decyzji w liniach rozgraniczających teren inwestycji znalazła się działka nr 307/1 o pow. 0,0285 ha, powstała w wyniku podziału działki nr 307. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, a zatem w realiach sprawy wg stanu na dzień 6 lutego 2012 r. oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3). Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który w operacie szacunkowym sporządzonym 18 września 2015 r. oszacował wartość nieruchomości na kwotę 29.446,00 zł. Operat szacunkowy, sporządzony został w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie). I tak, zgodnie z § 36 ust. 1, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Jak określono w art. 134 ust. 3 ustawy, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast ust. 4 wskazuje, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zapisy ustawowe określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości to tzw. "zasada korzyści". Zasada ta opiera się na założeniu, że jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości, wynikające z celu wywłaszczenia. W świetle tej zasady odszkodowanie obejmować powinno zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem na cel publiczny. W sytuacji gdy takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust.3), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust.4). Wobec powyższego, rzeczoznawca majątkowy, przystępując do sporządzenia operatu szacunkowego dla potrzeb postępowania odszkodowawczego, ma obowiązek zbadać we wstępnych warunkach wyceny, jak kształtuje się rynek nieruchomości. Co do zasady badanie to polegać będzie na dokonaniu porównania poziomu cen transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z dotychczasowym sposobem użytkowania z poziomem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z uwagi na powyższe autor wyceny dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu (6 luty 2012 r.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] na terenach zabudowy mieszkaniowej, oznaczonej symbolem "M", wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu dyspozycji § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z treści operatu szacunkowego wynika, że działka nr 307, z której wydzielono przedmiotową działkę nr 307/1 położona jest w północno-zachodniej części miasta i oznaczona jest w ewidencji gruntów jako rodzaj użytku R. W otoczeniu i sąsiedztwie przedmiotowej działki, wzdłuż ulicy A oraz ulic prostopadłych, wyraźnie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w dobrym stanie technicznym i o aktualnych trendach architektonicznych. W sąsiedztwie działki przebiegają dwie linie napowietrznej sieci energetycznej wysokiego napięcia oraz zlokalizowany jest kompleks leśny. Około 2,5 kilometra dzieli przedmiotową nieruchomość od ścisłego centrum miasta. Dojazd do nieruchomości określono jako dobry, od zachodu ulicą A, która jest w dobrym stanie techniczno-użytkowym i cechuje się małym natężeniem ruchu. Na działce brak jest naniesień roślinnych. Nieruchomość posiada przeciętny dostęp do sieci uzbrojenia terenu - energetycznej niskiego napięcia, wodociągowej, kanalizacyjnej. W dalszej części opinii biegły dokonał szczegółowej analizy lokalnego rynku. Z zapisu w operacie wynika, iż w pierwszym etapie przeanalizowano rynek transakcji nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej, położonych na terenie miasta B.. Biegły wyjaśnił, iż w tej kategorii transakcji aktywność rynku jest wystarczająca i po odrzuceniu skrajnych cen transakcyjnych do dalszej analizy przyjęto kilkanaście cen typowych, najczęściej pojawiających się na rynku. Biegły ustalił, iż największy wolumen transakcji nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej mieścił się w przedziale cen jednostkowych od ok. 90,00 zł/m² do ok. 130,00 zł/m². W celu zbadania czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, dokonano również analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi na terenie gmin powiatu [...] oraz, z uwagi na bardzo mały wolumen takich transakcji, na rynku regionalnym województwa [...], ze szczególnym uwzględnieniem powiatów podobnie zlokalizowanych względem miasta Ł.. Przeprowadzona analiza wykazała, iż w niektórych regionach transakcje tego typu już nie występują, w innych występują one sporadycznie. Ostateczna baza danych, zebrana przez autora operatu zawiera kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami drogowymi. Wyraźną prawidłowością rynku jest uzależnienie cen jednostkowych nieruchomości od ich lokalizacji. Najniższe poziomy cenowe (do 35 zł/m²) osiągają nieruchomości zlokalizowane na terenach wiejskich. Najwyższe poziomy cenowe (od 80 zł/m² do 150 zł/m²) osiągają nieruchomości zlokalizowane blisko centralnych części miast. Biegły wyjaśnił, iż analiza zgromadzonych danych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej potwierdza niższy poziom cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej, dlatego jako podstawę wyceny przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Dla określenia wartości gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat, poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Ponadto przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca ustalił średnią cenę transakcyjną nieruchomości na poziomie 108,49 zł/m², a po skorygowaniu wartość 1 m² nieruchomości określono na kwotę 103,32 zł/m². Po podstawieniu do wzoru ostateczna wartość rynkowa prawa własności gruntu o powierzchni 285 m wyniosła 29.446,00 zł. Dokonując oceny operatu szacunkowego z dnia 18 września 2015 r. organ miał na uwadze, iż stanowi on sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej odnośnie szacowania nieruchomości. Organ nie ma kompetencji, aby wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Dokonana przez organ administracji publicznej ocena rzetelności sporządzonej opinii jest limitowana wiadomościami specjalnymi w zakresie wyceny i w tej mierze organ polegać musi na wiadomościach rzeczoznawcy. Powyższe nie oznacza co prawda, iż dowód z operatu szacunkowego nie podlega żadnej weryfikacji w drodze swobodnej oceny dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a., jednakże organ dokonuje analizy operatu pod względem formalnym. Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Także o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Natomiast pełną ocenę merytoryczną operatów szacunkowych, obejmującą także czynności wchodzące w zakres wiadomości specjalnych, ustawodawca powierza (na zasadzie wyłączności) organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że analizowany operat szacunkowy nie budzi wątpliwości z punku widzenia wskazanych wyżej kryteriów. W ocenie organu II instancji sporządzona opinia jest prawidłowa, bowiem wykonano ją zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wobec czego należało pozytywnie ocenić jego przydatność dowodową w niniejszej sprawie. Odnosząc się do kwestii prawidłowego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, która zdaniem strony skarżącej została błędnie określona, wyjaśnić trzeba, iż w zakresie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Wydziału Geodezji i Architektury Urzędu Miasta B. z dnia 22 maja 2013 r. wynika, że dla działki nr 307/1 obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] W piśmie poinformowano, że według ww. dokumentu nieruchomość oznaczona jako działka nr 307/1 położona jest na obszarze oznaczonym symbolem M - tereny zabudowy mieszkaniowej. Na potwierdzenie powyższych ustaleń nadesłano fragment wyrysu ze studium z oznaczeniem położenia działki. Organ przyznał rację stronie, iż studium stanowi dokument o szczególnej konstrukcji i charakterze, którego treść wymaga "dogłębnej analizy", tym bardziej że dokument ten "nie jest aktem prawa miejscowego". Powołane przez Prezydenta Miasta B. wywody odnośnie konieczności szczegółowego badania zapisów studium organ odwoławczy podziela. Jednakże, skoro specyfika powołanego dokumentu była skarżącemu znana, to przyjąć należy, że przekazując w piśmie z dnia 22 maja 2013 r. informacje o przeznaczeniu spornego gruntu, skarżący kierował się znaną mu wiedzą na temat konieczności szczegółowego analizowania zapisów studium. Powoływanie się w chwili obecnej na inne założenia dokumentów planistycznych jest niezrozumiałe. Ponieważ w studium teren, na którym położona jest nieruchomość, określono w sposób jednoznaczny jako zabudowę mieszkaniową, zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 1 rozporządzenia. W związku z tym, że cel wywłaszczenia jakim jest przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję drogową nie zwiększa wartości nieruchomości, zatem zasada korzyści nie występuje, a wartość nieruchomości została oszacowana zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania. Tym samym określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego pozostaje prawidłowe. Bez wpływu na dokonaną ocenę pozostają inne zarzuty odwołania dotyczące doboru bazy transakcyjnej. W ocenie organu II instancji przedstawione przez biegłego wyniki badania rynku nieruchomości są spójne, logiczne i wyczerpujące, a przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny. Mając na uwadze fakt, iż przyjęte do porównania nieruchomości mają to samo przeznaczenie oraz posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości co przedmiot wyceny, nie można stwierdzić, aby zostały one dobrane nieprawidłowo. Co więcej, ponieważ byłemu właścicielowi należy się odszkodowanie za utraconą część nieruchomości oznaczoną jako działka nr 307/1, a nie za część, która pozostaje nadal własnością dotychczasowego właściciela (działka nr 307/2), tym samym za niezasadne należałoby uznać przyjmowanie cech czy wielkości nieruchomości przed podziałem, skoro nie dotyczą one przedmiotu wyceny. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w odpowiedzi na wezwanie do wypowiedzenia się w kwestii kontroperatu, strona w piśmie z dnia 18 lutego 2016 r. poinformowała, iż nie uważa za stosowne "zaskarżenie" operatu szacunkowego wykonanego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość, do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu oceny jego prawidłowości, ponieważ, nie zostały spełnione obowiązki organów I i II instancji prowadzących postępowania administracyjne o ustalenie odszkodowania. Organy prowadzące postępowanie są obowiązane ocenić operat jako dowód w sposób uwzględniający zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. W ocenie Wojewody [...], dokonana na podstawie art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. ocena operatu szacunkowego nie budzi żadnych wątpliwości co do jego wiarygodności, zatem brak było podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy. Wojewoda [...] nie dopatrzył się także naruszeń w zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, które prowadziłyby do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 2, art. 151, art. 153 i art. 154 ustawy, § 36 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że operat wykonany został z zachowaniem wymaganych standardów i zawiera wszystkie elementy określone w ustawie i rozporządzeniu, w sytuacji gdy zawiera błędy formalne: - wycenę nieruchomości przeprowadzono na podstawie błędnie przyjętego przeznaczenia wycenianej nieruchomości; - wycena została przeprowadzona na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłego danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia odszkodowania w kwocie niedopowiadającej wartości rynkowej przejętej nieruchomości. Uzasadniając strona skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania i zastosowane w sprawie przepisy. Wskazując na nie podkreśliła, iż w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych. Zatem jedynym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Zdaniem strony, po szczegółowej analizie zapisów studium, organ winien stwierdzić, iż sporna działka przeznaczona jest pod drogę publiczną, co wynika z części tekstowej studium, uchwały z dnia [...] w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych o znaczeniu lokalnym ulic na terenie miasta B., a także obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy odstąpił od wnikliwej analizy materiału dowodowego, zaniechał wyjaśnienia podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a taki sposób rozpatrzenia odwołania należy zakwestionować z punktów widzenia poszanowania zasady dwuinstancyjności. W ocenie strony kwestia poprawności zakwalifikowania przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości winna być oceniana przez bezpośrednie odniesienie się przez organ odwoławczy do argumentacji strony kwestionującej zasadność prostego podporządkowania do tej nieruchomości zapisów studium o zabudowie mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. W dniu 2 sierpnia 2016 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej, w którym poparła argumenty skargi i powtórzyła rozważania co do nieprawidłowej kwalifikacji przeznaczenia gruntu, której dokonał rzeczoznawca majątkowy. Dodatkowo załączyła dokumentację fotograficzną, wyrys ze studium, wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowany dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z wycenianą działką oraz ortofotomapa z 2011 roku i 2012 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz E. P. w wysokości 29 446zł za nieruchomość oznaczoną w ewidencji nr 307/1 o pow. 0,0285ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto B. z przeznaczeniem pod drogę publiczną i zobowiązującą Gminę Miasto B. do wypłacenia ustalonego odszkodowania. Rozpoznając niniejszą skargę, po wnikliwej analizie obszernego materiału dowodowego, sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa a stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania dawał organowi podstawę do zastosowania, przytoczonych w postawie prawnej zaskarżonej decyzji, odpowiednich przepisów prawa. W ocenie sądu, ustalenia faktyczne i prawne wyczerpująco i szczegółowo omówione w uzasadnieniach organów obu instancji, a przytoczone w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia, nie budzą żadnych wątpliwości. Organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych, wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Podobnie uczynił organ odwoławczy, który mając na uwadze swe obowiązki wynikające z art. 15 w związku z art. 138 k.p.a., przeprowadził własną, ponowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, po której zasadnie podzielił stanowisko wywiedzione przez organ I instancji. Nie budzi także wątpliwości sądu, iż organ odwoławczy przeanalizował materiał sprawy w świetle podniesionych w odwołaniu zarzutów strony skarżącej, a następnie wyczerpująco je omówił, jednocześnie prawidłowo uznając je za niezasadne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy do tej ustawy wykonawcze. I tak zgodnie z art. 12 specustawy, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (ust. 1). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: pkt 1- własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, pkt 2- własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5), który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, a zatem w realiach niniejszej sprawy wg stanu na dzień 6 lutego 2012 r. oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3). Z kolei, w myśl art. 130 i art. 134 ustawy, odszkodowanie ustala się według wartości rynkowej nieruchomości na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz zgodnie z art. 18 ust. 3 specustawy. W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż zaskarżony akt został wydany po prawidłowym zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego przytoczonych przepisów. Kwestią budzącą zastrzeżenia strony skarżącej jest ustalone dla potrzeb niniejszej sprawy przeznaczenie wywłaszczonej części nieruchomości oraz prawidłowość operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono kwotę odszkodowania. Zdaniem sądu, wnikliwa analiza materiału sprawy i lektura wyczerpującej argumentacji organów nie pozwala na podzielenie zarzutów strony skarżącej. Zasady szacowania wartości nieruchomości zawierają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ustawy). Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ustawy). Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. I co istotne, dla niniejszej sprawy, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 i 3 ustawy). Nie budzi wątpliwości ustalenie, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego terenu należało przyjąć przeznaczenie wycenianej nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Zwrócić należy uwagę, iż w odpowiedzi na pismo organu I instancji z dnia 20 maja 2013 r., Urząd Miasta B., w piśmie z dnia 22 maja 2013 r., wskazał, iż dla wskazanego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, co należy podkreślić, iż w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...], nr [...], przedmiotowa działka znajduje się na terenach oznaczonych symbolem M i przeznaczona jest pod "tereny zabudowy mieszkaniowej". Powyższe ustalenia co do przeznaczenia działki determinowały dalsze działania organu w szczególności zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej – rozporządzenie). Wbrew wywodom strony skarżącej, w wymienionym wyżej piśmie z dnia 22 maja 2013 r. wprost jest zawarta informacja, że działka nr 307/1 znajduje się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Podsumowując powyższe, istotne jest, iż wedle zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. przedmiotowa działka jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co jednoznacznie wskazał organ właściwy, a zapis zarówno w przywołanym wyżej piśmie jak i w studium jest jasny i nie budzi wątpliwości. A skoro tak, to podzielając argumenty strony skarżącej, iż studium stanowi dokument o szczególnej konstrukcji i charakterze, nie jest aktem prawa miejscowego ( o czym wszak wiedział ustawodawca ), to jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy wobec nie budzącego wątpliwości zapisu co do przeznaczenia w studium przedmiotowej działki zgodzić należy się z organem orzekającym, że nie miał powodu kwestionować tak określonego przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Tym bardziej, iż wątpliwości takich strona skarżąca nie miała przesyłając Staroście pismo z dnia 22 maja 2013 r. W następstwie, zdaniem sądu, biegły prawidłowo ustalił wartość przedmiotowej działki i wykazał, że cel wywłaszczenia jakim jest przeznaczenie nieruchomości pod inwestycje drogową nie zwiększa wartości nieruchomości, zatem zasada korzyści nie występuje, a wartość nieruchomości została oszacowana zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania ( art. 134 ust. 3 ustawy). W konsekwencji określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości w operacie szacunkowym z dnia 18 września 2015 r. jest prawidłowe. Zdaniem sądu, jako słuszne i znajdujące oparcie w materiale sprawy, należy ocenić stanowisko organów co do operatu szacunkowego z dnia 18 września 2015 r. Wbrew zarzutom strony skarżącej, powielanym kilkukrotnie w toku postępowania, operat szacunkowy, na podstawie którego organy ustaliły wysokość należnego odszkodowania, został sporządzony zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Organy prawidłowo uznały, że sporny operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego został sporządzony zgodnie z prawem, wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę dobrze wyjaśniony i uzasadniony. Jak wynika z treści operatu został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej stanu prawnego, lokalizacji, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wartość przedmiotu wyceny), nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie sądu, rzeczoznawca wziął pod uwagę wszystkie istotne cechy szacowanej nieruchomości, zarówno te, które miały wpływ na podwyższenie, jak i na obniżenie jej wartości. Uwzględnił elementy, które mogły mieć wpływ na wartość nieruchomości oraz dostatecznie wyjaśnił założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, a także wskazał wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości. Operat przedstawia czytelnie i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wobec powyższego mógł on stanowić podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania, co zasadnie uznały organy orzekające w rozpatrywanej sprawie. Zauważyć należy, iż strona skarżąca kwestionując operat sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy wskazuje na błędy formalne: błędne ustalenie przeznaczenia działki, co jak już wykazano nie znajduje oparcia w materiale sprawy. Nadto podważa wytypowanie przez biegłego danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej, co w istocie jest następstwem ustalenia co do przeznaczenia przedmiotowej działki. Niemniej jednak, co zwraca uwagę, strona skarżąca podważając moc dowodową aktualnego operatu, ale i poprzednich dwu sporządzonych w toku całego postępowania, nie skorzystała z prawa do złożenia kontrdowodu, nie odwołała się również do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Pamiętać natomiast trzeba, iż zarówno organy administracji, jaki sąd administracyjny ma ograniczoną możliwość weryfikacji takiego dowodu, nie wkracza bowiem w jego merytoryczną zawartość, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Tak organ, jak i sąd, dokonuje oceny operatu pod względem formalnym, a takowa przeprowadzona w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości. Jeżeli strona skarżąca podważa wartość merytoryczną operatu, to stosowanie do art. 157 ustawy miała prawo zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie takiej oceny merytorycznej. Zarówno z tej możliwości, jak i z prawa do złożenia kontroperatu strona skarżąca nie skorzystała, będąc o takiej możliwości pouczona. Samo zaś subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. sygn.akt II SA/Po 114/13 i WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn.akt I SA/Wa 1833/07 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Możliwość skorzystania przez stronę z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn.akt I OSK 1434/11). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim dotyczy wiadomości specjalnych, których posiadanie jest przymiotem biegłego. Reasumując, zdaniem sądu stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie, poprzedzone zostało wnikliwym postępowaniem dowodowym, w ramach którego sporządzony operat szacunkowy, oceniony w graniach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy - od strony formalnej. Organy zasadnie wywiodły, iż operat jest spójny, logiczny, kompletny i może być dowodem w rozumieniu k.p.a., w oparciu o który ustalona zostanie kwota odszkodowania. Rację ma organ podzielając ocenę rzeczoznawcy co do przeznaczenia działki pod zabudowę mieszkaniową, takie przeznaczenie wynika ze studiom i o takim przeznaczeniu Starosta został poinformowany przez stronę skarżącą, co ważne taki sposób ustalania przeznaczenia – podług zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania - wynika z wyżej wymienionych przepisów prawa. Sąd uznał także, że nie znalazły potwierdzenia zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a., albowiem zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymagania związane ze składnikami decyzji i jej uzasadnieniem oraz wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a jej wydanie nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.