III SA/Gd 558/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia utraconego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie wydane w pierwszej instancji z dnia 21 marca 2016 r. (nr [...]) o odmowie uchylenia ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2014 r. (nr [...]) utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2014 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia A. B. świadczenia pielęgnacyjnego utraconego z dniem 30 czerwca 2013 r. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia 17 marca 2014 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2014 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia A. B. świadczenia pielęgnacyjnego utraconego z dniem 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta stwierdził, że na mocy decyzji z dnia 14 grudnia 2010 r. (nr [...]) zostało A. B. (zwanemu dalej także "stroną" lub "skarżącym") przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – M. B. Organ wskazał, że w dniu 18 grudnia 2013 r. wpłynęło do Prezydenta Miasta pismo A. B., w którym powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13) domagał się przywrócenia mu utraconego świadczenia oraz naprawienia szkód, tj. opłacenia składek społecznych i zadośćuczynienia. Mając to na uwadze organ stwierdził, że sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wyrok Trybunału dotyczy bowiem norm prawa intertemporalnego, które zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Przywrócenie stanu zgodnego z konstytucją wymaga więc dopiero interwencji ustawodawcy, dlatego z tego powodu organ – w związku z brakiem stosownych przepisów regulujących przywracanie utraconych uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych – wydał w dniu 7 stycznia 2014 r. postanowienie, którym odmówił - na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. – wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia A. B. świadczenia pielęgnacyjnego utraconego z dniem 30 czerwca 2013 r. Na postanowienie to zostało złożone zażalenie, które zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 marca 2014 r. (nr [...]) utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2014 r. (nr [...]). Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji wskazując, że co prawda wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13) orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP – art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, niemniej jednak skutek w postaci wygaśnięcia z mocy prawa po 30 czerwca 2013 r. decyzji przyznających świadczenia pielęgnacyjne nastąpił. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje możliwość przywrócenia czy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2013 r. Skoro nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania, a tym bardziej przywrócenia stronie prawa do tego świadczenia. A. B. pismem z dnia 12 listopada 2014 r. wniósł o wznowienie wszelkich postępowań dotyczących utraconego świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r. (sygn. akt III SAB/Gd 38/15) – na skutek złożonej skargi na bezczynność - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: 1/ zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania wniosku A. B. z dnia 12 listopada 2014 r. dotyczącego wznowienia postępowania i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 21 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami spraw; 2/ stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz 3/ odrzucił wniosek skarżącego o odszkodowanie i zadośćuczynienie. Po otrzymanych w dniu 8 marca 2016 r. wyjaśnieniach A. B., dotyczących sygnatur akt, odnośnie których we wniosku z dnia 12 listopada 2014 r. żąda wznowienia postępowania (m.in. sprawy o nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 9 marca 2016 r. postanowienie (nr [...]) o wznowieniu postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2014 r. (sygn. akt [...]) o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2014 r. (nr [...]) o odmowie wszczęcia na wniosek A. B. postępowania w sprawie przewrócenia mu utraconego z dniem 30 czerwca 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po wznowieniu postępowania, postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze – działając na podstawie art. 151 § 1 oraz art. 145a § 1, art. 147 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: "k.p.a.") - postanowiło odmówić uchylenia ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2014 r. (nr [...]). W uzasadnieniu wskazano, że powoływany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) - którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji - nie może stanowić podstawy do przywrócenia pobieranego w innym stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zacytował część uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. konstatując, że wyrok ten nie zmienił sytuacji prawnej wnioskodawcy i nie może stanowić podstawy do uchylenia postanowienia z dnia 13 marca 2014 r. Strona zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie art. 145a §1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z sentencją wyroku TK. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145a, art. 147 w związku z art. 126 k.p.a. - utrzymało w mocy ww. postanowienie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona w podaniu z dnia 12 listopada 2014 r., doprecyzowanym w piśmie z dnia 3 marca 2016 r., wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2014 r. Przepis art. 145a § 1 k.p.a. zawiera przesłankę wznowienia postępowania związaną z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, niemniej jednak wnioskodawca zdaje się nie dostrzegać, że dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału odnosi się do przepisu prawa, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna (postanowienie). Tymczasem art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego zgodność z Konstytucją zakwestionował Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. nie stanowił podstawy wydania ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2014 r. (nr [...]). Słusznie, zatem Kolegium w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji uznało, że wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. w żaden sposób nie zmienił sytuacji prawnej wnioskodawcy i nie może stanowić podstawy do uchylenia postanowienia, o które wnosi wnioskodawca. Jednocześnie należy zauważyć, że kwestionowane rozstrzygnięcie oparte zostało na właściwej podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w które odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, który stosuje się do postanowień (art. 126 k.p.a.). A. B. zaskarżył opisane wyżej postanowienie z dnia 12 kwietnia 2016 r. (nr [...]) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. obejmującym łącznie skargi na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawach o nr: [...];[...];[...] i [...] (zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2016 r. ww. skargi zawarte w ww. piśmie zostały rozdzielone i wyłączone do odrębnego ich rozpoznania w sprawach dotyczących ww. postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego). W skardze skarżący wniósł o: 1/ uchylenie wszystkich wyszczególnionych postanowień wydanych w sprawie o wznowienie postępowań o świadczenie pielęgnacyjne, tj. o jego przywrócenie w pełnej kontynuacji po wyroku TK K 38/13; 2/ łączne rozpatrzenie wszystkich spraw dotyczących tych postanowień; 3/ sprawdzenie czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) nie naruszyło prawa rozpatrując wniosek o wznowienia jako kilka oddzielnych wznowień, wbrew temu wnioskowi; 4/ sprawdzenie czy SKO nie złamało prawa w kwestii wniosku o wznowienie, gdzie został jasno określony zakres i przedmiot sprawy objętej wnioskiem, bez potrzeby wzywania skarżącego i to w tak krótkim (7-dniowym) terminie do wskazania przez niego sygnatur spraw objętych wnioskiem o wznowienie; 5/ uchylenie wszystkich wcześniejszych postanowień w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w związku z ostatnią ustawą zmieniającą, która tego świadczenia pozbawiała skarżącego w sposób niekonstytucyjny, co wielokrotnie stwierdził TK; 6/ nakazania SKO oraz Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w T. wydania stosownych decyzji przywracających poprawnie nabyte prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej kontynuacji, ze stosownymi zadośćuczynieniami i nawiązkami itd.; 7/ zwolnienie z wszelkich kosztów postępowania w sprawie z powodu biedy. Skarżący wskazał, że władze państwowe wygaszając prawomocne decyzje i dokonując niekorzystnych dla dużej grupy korzystającej ze wsparcia finansowego zmian stanu prawnego dopuściły się naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i ochrony praw nabytych, które to zasady stanowią podstawę demokratycznego państwa prawnego, jak również naruszenia konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, godząc w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej. Takie różnicowanie niepełnosprawnych i opiekunów w otrzymaniu świadczenia pielęgnacyjnego nosi znamiona arbitralności i nie znajduje uzasadnienia w aksjologicznych podstawach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyrażone stanowisko, jak też przedmiotowy wyrok TK i jego moc powszechnie obowiązująca, wskazują – w ocenie skarżącego – na to, że został bezprawnie pozbawiony świadczenia pielęgnacyjnego, czego zadośćuczynieniem ma być zwrócenie mu praw poprawnie nabytych. Z tego powodu wnosi, by Sąd w pełni rozsądził działania Kolegium w niniejszej sprawie i skutecznie przewrócił mu świadczenie pielęgnacyjne w kontynuacji, czyniąc zarazem zadość koniecznym i stosownym naprawieniom szkód, jakie sankcjonują wiążące wyroki TK. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu zarzuty skargi nie podważają prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania jego z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanych uregulowań wynika, że sąd administracyjny bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów i pod tym kątem dokonuje kontroli zaskarżonego aktu, przy czym – co należy zaakcentować w kontekście sformułowanych w skardze żądań – sąd administracyjny nie wydaje za organ administracji rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżony akt, w przypadku gdy stwierdzi, że został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając złożoną skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych powodów aniżeli w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania postanowienie z dnia 12 kwietnia 2016 r. utrzymujące w mocy – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – własne postanowienie z dnia 21 marca 2016 r. odmawiające uchylenia ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 marca 2014 r. utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2014 r. wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z powyższego wskazania wynika, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie wydawało rozstrzygnięcie, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, jako organ odwoławczy w zwykłym trybie postępowania administracyjnego, a następnie, po zwróceniu się skarżącego z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z dnia 17 marca 2014 r., jako organ I i II instancji w postępowaniu prowadzonym w nadzwyczajnym trybie. Okoliczność ta jest istotna z punktu widzenia dochowania przez organ gwarancji należytego (obiektywnego) rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, czemu ma służyć instytucja wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a."). Podkreślić należy, że celem tej instytucji prawnej jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5), przy czym członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 (art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a.). Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, istnieją podstawy wyłączenia pracownika (członka organu kolegialnego) od orzekania w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, jeżeli pracownik ten (członek organu kolegialnego) orzekał w trybie "zwykłym" w tej sprawie. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza zatem od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej (w trybie odwoławczym, wznowieniowym i nieważnościowym) osoby, która w przeszłości tę decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli, wydała (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z 18.02.2009 r., II SA/Rz 405/08, LEX nr 521935; WSA w Warszawie z 4.11.2011 r., IV SA/Wa 1489/11, LEX nr 1155022; wyrok WSA w Poznaniu z 22.03.2012 r., IV SA/Po 1222/11, LEX nr 1139603; WSA w Poznaniu z 5.03.2014 r., IV SA/Po 1084/13, LEX nr 1444026; WSA w Krakowie z 7.10.2014 r., I SA/Kr 230/14, LEX nr 1533458; WSA w Bydgoszczy z dnia 12.08.2015 r., II SA/Bd 438/15; NSA z dnia 26.01.2016 r., II OSK 1286/14 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z akt sprawy wynika, że rozpatrując zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 7 stycznia 2014 r. (nr [...]) organ odwoławczy wydał dnia 17 marca 2014 r. postanowienie (nr [...]) w składzie: R. K., H. P., M. P. Ostatnia z ww. osób (M. P.) orzekała również w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ww. postanowienia z dnia 17 marca 2014 r., tj. brała udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 12 kwietnia 2016 r. (nr [...]), co w świetle powyższych rozważań było niedopuszczalne, gdyż osoba ta – jako członek organu kolegialnego - podlegała wyłączeniu od orzekania w tej sprawie. Niewątpliwie naruszenie przepisów o wyłączeniu członka organu kolegialnego pociąga za sobą te same skutki, co naruszenie przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę eliminacji z obrotu prawnego aktu obarczonego taką wadą w trybie stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego powodu Sąd uwzględniając skargę - na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 oraz 144 k.p.a. – stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2016 r. (nr [...]). Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. W związku z tym, że konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. Ponownie bowiem rozpoznając sprawę w prawidłowym składzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozważy w sposób merytoryczny zasadność wniosku skarżącego o wznowienie postępowania.