I OSK 78/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA del. Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 626/16, w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 626/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji i umorzył wznowione postępowanie administracyjne. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent m. st. Warszawy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], zatwierdził podział nieruchomości objętej księgą wieczystą [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 5/9 z obrębu [...], położonej w Dzielnicy B. m. st. Warszawy przy ul. [...], na działki projektowane: nr 5/41 - pow. 0,1224 ha, nr 5/42 - pow. 0,7171 ha i nr 5/43 - pow. 1,0261 ha o łącznej powierzchni 1,8656 ha. W decyzji tej wskazano, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione odpowiednie służebności na projektowanej działce nr 5/42 oraz na działce ewidencyjnej 5/35, wchodzącej w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej (ul. [...]) dla projektowanej działki nr 5/43 - wzdłuż północno-wschodnich granic projektowanej działki nr 5/42 i działki ewidencyjnej nr 5/35 zgodnie z przebiegiem przedstawionym na ww. mapie [...] czerwoną przerywaną linią. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. podnosząc, że jako właścicielka działki nr 13 nie brała udziału w postępowaniu zatwierdzającym podział nieruchomości. Zarzuciła też, że jej prawa zostały naruszone, gdyż nieruchomości stanowiącej działkę nr 13 nie zapewniono dostępu do drogi publicznej. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy wznowił postępowanie podziałowe, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. podnosząc, że Wspólnota Mieszkaniowa nie jest stroną wznowionego postępowania z uwagi na to, że nie przysługują jej żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej decyzją podziałową z 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2015 r. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. Wspólnota złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisy prawa materialnego, tj.: art. 7, 77, 107 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a.; art. 28 kpa w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z §13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 99 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. w zw z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, art. 93 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1) u.g.n. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 5 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2015 r. i umorzył wznowione postępowanie administracyjne. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania zostanie ustalone, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania, organ powinien – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Natomiast odmowna decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – sugeruje, że organ merytorycznie badał decyzję "główną", czyli decyzję podziałową z 2011 r. Natomiast umorzenie wznowionego postępowania wskazuje – w ocenie Sądu – na to, że w ogóle nie było podstaw do wznowienia postępowania, bo zainicjował je podmiot, który nie jest stroną wznowionego postępowania. Sąd podkreślił, że – zgodnie z art. 147 k.p.a. – postępowanie administracyjne można skutecznie wznowić tylko na wniosek strony lub z urzędu. Wobec tego Sąd uznał, że umorzenie wznowionego postępowania jest wyrazem braku badania przez organ (pod względem merytorycznym) decyzji "głównej". Sąd wskazał, że wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji podziałowej skutkowało zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. uchyleniem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji także decyzji organu I instancji. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że – stosownie do art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzył wznowione postępowanie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie od Wspólnoty Mieszkaniowej kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 20 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd, że organy orzekając o odmowie uchylenia decyzji, oceniły merytorycznie decyzję główną podziałową, co zdaniem Sądu było w sprawie niedopuszczalne, gdy tymczasem organ I, jak i II instancji, po stwierdzeniu we wznowionym postępowaniu braku podstaw do uchylenia decyzji podziałowej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., związane dyspozycją art. 151 § 1 k.p.a. zobowiązane były do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji podziałowej, - art. 147 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zakwestionowaniu przez Sąd dopuszczalności wznowienia z wniosku złożonego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, ocena przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nastąpić może jedynie po uprzednim wznowieniu postępowania - w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd konieczności umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy organy orzekające w sprawie zobowiązane były do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.; 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd poprzedzone stwierdzeniem, że w warunkach niniejszej sprawy wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. zamiast umorzenia postępowania, naruszało przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy tymczasem z uwagi na dyspozycję prawidłowo zastosowanego w postępowaniu administracyjnym art. 151 § 1 k.p.a., nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadku wniesienia do organu wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez osobę powołującą się na istnienie po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, przy równoczesnym spełnieniu pozostałych formalnych warunków dopuszczalności wniosku o wznowienie, przepisy nie przewidują możliwości umorzenia postępowania z tego powodu, że stwierdzono w nim brak podstaw do wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Podkreślono przy tym, że powyższe nie wyklucza co do zasady możliwości zakończenia postępowania wznowieniowego decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co jednak może nastąpić z przyczyn leżących poza zakresem normatywnym art. 151 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wskazać należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Administracyjnego w Warszawie oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. zatwierdzającą podział działki nr 5/9 na działki nr 5/41, 5/42 i 5/43. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że w postępowaniu wznowieniowym status stron przysługuje stronom postępowania zwykłego i innym podmiotom, które wykażą swój interes prawny wynikający z art. 28 k.p.a. Podkreślić też należy, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego wstępnego etapu, właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych oraz czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego, w trakcie którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją podziałową z dnia [...] lutego 2011 r. a następnie decyzją z dnia [...] września 2015 r., m. in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 28 lutego 2011 r. podnosząc, że Wspólnota nie jest stroną postępowania. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stosownie zaś do art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a lub art. 145b K.p.a., albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a lub art. 145b k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.). W niniejszej zaś sprawie po wznowieniu postępowania uznano, że Wspólnota Mieszkaniowa nie jest stroną postępowania w sprawie o podział przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem uznano, że wniosek o wznowienie złożył podmiot nie będący stroną postępowania, to tym samym nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 151 k.p.a., na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. A skoro tak, to organ – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tylko bowiem podmiot legitymujący się przymiotem strony w postępowaniu "głównym" posiada przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym, o czym była już mowa powyżej. Rozpoznawana skarga kasacyjna zdaje się zwalczać ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny poprzez zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przypomnieć jednak należy, że w/w przepis jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji. Zarzut jego naruszenia można skutecznie postawić tylko wówczas, gdy Sąd I instancji dostrzegł naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli jednak Sąd zasadnie uchylił decyzję, to nie można mówić o naruszeniu tego przepisu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skoro bowiem stwierdzono, że wniosek o wznowienie postępowania złożył podmiot nie będący stroną postępowania, to zasadnym było stwierdzenie, że w ogóle nie było podstaw do wznowienia postępowania z art. 147 k.p.a. Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.