I OSK 1223/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Jolanta Górska, Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 918/16 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 918/16) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) - oddalił skargę T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że: - tylko każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek może wnosić o urzędowe potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego wtedy, gdy także i ten kto spodziewa się odnieść korzyść w innym postępowaniu może wnosić o urzędowe potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego - 217 § 1, - aby można było uwzględnić wniosek skarżącej winna była ona wykazywać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. wtedy, gdy odmowa wydania zaświadczenia konkretnej treści może nastąpić tylko w wypadku gdy osoba żądająca zaświadczenia kategorycznie żąda zaświadczenia nierozbieżnego z informacjami których potwierdzenia się domaga a baza danych organu przeczy tym informacjom - art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 k.p.a., - istnieją wątpliwości co do treści żądanego zaświadczenia co wynika z treści postanowienia organu pierwszej instancji wtedy, gdy mogły być one wyśnione przez skierowanie przez organ zapytania do skarżącej będącej osobą ubiegająca się o wydanie zaświadczenia czego jednak nie uczyniono - art. 218 § 2 k.p.a. W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wydania T. G. zaświadczenia potwierdzającego (cyt.): "brak oficjalnego potwierdzenia przydzielenia jej Pani A. K. jako pracownika socjalnego od 01+02+03/14 i 10.03.14 przybyłej bez takowego prawnego potwierdzenia" oraz zaświadczenia dotyczącego urzędowego potwierdzenia "z art. Prawnym o zbiorczym wskazaniu wn. z 01+02+03 w wyw. środ 10.03.14". Organy uznały, że wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie mógł być uwzględniony, bowiem nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 217 § 1 i art. 218 § 1 k.p.a. Pogląd organów podzielił Sąd Wojewódzki, wyjaśniając, że potwierdzanie okoliczności, których żądała strona, a które to miały mieć związek z rzekomymi nieprawidłowościami zaistniałymi w toku postępowań administracyjnych nie może się odbywać w ramach procedury przewidzianej w Dziale VII k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że (cyt.:) "złożony przez skarżącą wniosek mógł być rozważany jedynie na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Żaden bowiem przepis nie wymagał potwierdzenia faktów, do których odnosiło się żądanie. Aby jednak w tym trybie można było uwzględnić wniosek, wnosząca go winna wykazywać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Tego zaś niewątpliwie skarżąca, formułując żądanie, nie konkretyzowała, ograniczając swoje wystąpienie wyłącznie do wskazania treści oczekiwanego zaświadczenia. Już tylko te okoliczności uprawniały organ do negatywnego rozpoznania jej wniosku i odmowy wydania zaświadczenia. Niezależnie jednak od powyższego, okoliczności, które miałyby być stwierdzone oczekiwanym zaświadczeniem, nie dotyczyły faktów lub stanu prawnego, które organ mógłby urzędowo potwierdzić w oparciu o prowadzone rejestry i ewidencje". Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która opierając skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż brak było podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. W myśl art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 377/09). Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyroki NSA: z dnia: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, LEX nr 1311429; 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc przede wszystkim należy, że - jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki - złożony przez skarżącą wniosek mógł być rozważany jedynie na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żaden przepis prawa nie wymagał potwierdzenia faktów, o których była mowa we wniosku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści w oparciu o ww. przepis. Skoro bowiem zaświadczenie, z istoty swej, może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to przedmiotem żądania nie może być wniosek dotyczący stwierdzenia przez organ ewentualnych nieprawidłowości (w rozpoznawanym przypadku dotyczących przydzielenia i umocowania do przeprowadzenia czynności wyjaśniających konkretnego pracownika socjalnego) zaistniałych w toku innych postępowań administracyjnych przez niego prowadzonych. Nie są to bowiem dane wynikające z ewidencji, rejestrów czy innego rodzaju zbiorów prowadzonych przez organ, a ponadto potwierdzenie stanu, na który wskazuje skarżąca we wniosku wymagałoby od organu poczynienia samodzielnych ustaleń celem stwierdzenia, czy w danym postępowaniu doszło do podnoszonych przez skarżącą nieprawidłowości, czy też nie, co - jak wyżej wskazano - jest niedopuszczalne w ramach procedury uregulowanej w Dziale VII k.p.a. Zauważyć także należy, że przydzielenie pracownika socjalnego odbywa się w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a kwestie jego uprawnień w zakresie przeprowadzania poszczególnych czynności w tym wywiadu środowiskowego reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508) m. in. w art. 107 ust. 3. O prawidłowości jego zastosowania rozstrzyga każdorazowo organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania, na podstawie danych, które posiada i dokonanych ustaleń faktycznych. Również z tej przyczyny nie jest możliwe potwierdzenie przez organ w odrębnym postępowaniu (prowadzonym w sprawie wydania zaświadczenia) prawidłowości przydzielenia i umocowania pracownika socjalnego w prowadzonych przez niego postępowaniach. Skarżąca nie wykazała ponadto interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, co także stanowiło przesłankę warunkującą pozytywne rozpoznanie wniosku. Wobec oczywistego zatem braku podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, na znaczeniu traci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jak wyżej bowiem wskazano, postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego, a takie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Konkludując, z uwagi na brak przesłanek warunkujących wydanie zaświadczenia, Sąd i instancji prawidłowo oddalił skargę T. G. na postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy o odmowie wydania zaświadczenia. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. jest więc niezasadny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.