I OSK 1226/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.), Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 920/16 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 920/16) - orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. G., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że: - tylko każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek może wnosić o urzędowe potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego wtedy, gdy także i ten kto spodziewa się odnieść korzyść w innym postępowaniu może wnosić o urzędowe potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego – art. 217 § 1, - aby można było uwzględnić wniosek skarżącej winna była ona wykazywać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. wtedy, gdy odmowa wydania zaświadczenia konkretnej treści może nastąpić tylko w wypadku gdy osoba żądająca zaświadczenia kategorycznie żąda zaświadczenia nierozbieżnego z informacjami których potwierdzenia się domaga a baza danych organu przeczy tym informacjom - art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 § 1 k.p.a., - istnieją wątpliwości co do treści żądanego zaświadczenia co wynika z treści postanowienia organu pierwszej instancji wtedy, gdy mogły być one wyśnione przez skierowanie przez organ zapytania do skarżącej będącej osobą ubiegająca się o wydanie zaświadczenia czego jednak nie uczyniono - art. 218 § 2 k.p.a. Wobec powyższego, skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Przedmiotowa sprawa dotyczyła skargi T. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wydania T. G. zaświadczenia potwierdzającego istnienie (cyt.): "wymogu czy ich brak na przeprowadzenie co miesiąc wywiadów środowiskowych; a) jest wymóg prawny? Czy b) brak wymogu prawnego?". Organy uznały, że wniosek o wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie mógł być uwzględniony, bowiem nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 217 § 1 i art. 218 § 1 k.p.a. Pogląd organów podzielił Sąd Wojewódzki, wyjaśniając, że potwierdzenie okoliczności, których żądała strona, a które dotyczyły potwierdzenia obowiązku częstotliwości przeprowadzania wywiadów środowiskowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej nie może się odbywać w ramach procedury przewidzianej w Dziale VII k.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że (cyt.:) "złożony przez skarżącą wniosek mógł być rozważany jedynie na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Żaden bowiem przepis nie wymagał potwierdzenia faktów, do których odnosiło się żądanie. Aby jednak w tym trybie można było uwzględnić wniosek, wnosząca go winna wykazywać interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Tego zaś niewątpliwie skarżąca, formułując żądanie, nie konkretyzowała, ograniczając swoje wystąpienie wyłącznie do wskazania treści oczekiwanego zaświadczenia. Już tylko te okoliczności uprawniały organ do negatywnego rozpoznania jej wniosku i odmowy wydania zaświadczenia. Niezależnie jednak od powyższego, okoliczności, które miałyby być stwierdzone oczekiwanym zaświadczeniem, nie dotyczyły faktów lub stanu prawnego, które organ mógłby urzędowo potwierdzić w oparciu o prowadzone rejestry i ewidencje. Ustawa jest częścią powszechnie obowiązującego prawa, z którego treścią każdy może się swobodnie zapoznać. Stąd udostępnienie treści przepisu, czy jego interpretacja nie może być treścią zaświadczenia." Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która opierając skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż brak było podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W związku z powyższym wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. W myśl art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 377/09). Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. - tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. wyroki NSA: z dnia: 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09; 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, LEX nr 1311429; 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić więc przede wszystkim należy, że - jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki - złożony przez skarżącą wniosek mógł być rozważany jedynie na gruncie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żaden przepis prawa nie wymagał potwierdzenia faktów, o których była mowa we wniosku skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji odnośnie braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści w oparciu o ww. przepis. Skoro bowiem zaświadczenie, z istoty swej, może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to przedmiotem żądania nie może być wniosek dotyczący udostępnienia treści przepisu prawa czy też jego interpretacji, czego w istocie domagała się skarżąca w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym częstotliwości przeprowadzania wywiadów środowiskowych. Nie są to bowiem dane wynikające z ewidencji, rejestrów czy innego rodzaju zbiorów prowadzonych przez organ. Przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Zaświadczenie nie może dotyczyć przeprowadzenia wykładni jakichkolwiek przepisów prawa materialnego czy procesowego (zob. wyroki NSA z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 668/06, Lex nr 324189; z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 594/10, Lex nr 597715). Skarżąca nie wykazała ponadto interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, co także stanowiło przesłankę warunkującą pozytywne rozpoznanie wniosku. Wobec oczywistego zatem braku podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, na znaczeniu traci zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jak wyżej bowiem wskazano, postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego, a takie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Konkludując, z uwagi na brak przesłanek warunkujących wydanie zaświadczenia, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę T. G. na postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. jest więc niezasadny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.