II OSK 490/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic /spr./ Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Burmistrza Jelcza-Laskowic oraz J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 11/16 w sprawie ze skargi J.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Jelcza-Laskowic w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy 1) oddala skargi kasacyjne, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę J.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Jelcz-Laskowice w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/16 zobowiązał Burmistrza Jelcz-Laskowice do zakończenia wznowionego postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od ustania przyczyny zawieszenia postępowania wskazanej w postanowieniu z dnia [...] maja 2016r., nr [...] (pkt I wyroku), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku), wymierzył Burmistrzowi Jelcz-Laskowice grzywnę za przewlekłe prowadzenie postępowania w wysokości 2000 zł (pkt III wyroku), oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej (pkt IV wyroku) oraz zasądził od Burmistrza Jelcz-Laskowice na rzecz skarżącego J.K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt V wyroku). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] Burmistrz Jelcz –Laskowice ustalił na rzecz W.S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę pawilonu usługowego o część usługowo-gastronomiczną, położonej przy ul. [...] w J., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], [...], obręb Jelcz –Laskowice. W dniu 14 maja 2013 r. do organu gminy wpłynął wniosek J.K. o wznowienie na podstawie art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., Burmistrz wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z [...] lipca 2007 r. Pismem z dnia 1 marca 2016r. J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Jelcz-Laskowice. We wskazanym na wstępie wyroku z dnia 15 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 11/164 grudnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że postępowanie prowadzone przez Burmistrza Jelcz – Laskowice w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2007 r., było prowadzone w sposób przewlekły. Sąd wskazał, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek skarżącego z dnia 14 maja 2013 r., a postanowienie o wznowieniu postępowania wydane zostało dopiero [...] października 2013 r. – po wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu wyższego stopnia uchylającej decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Po wydaniu postanowienia z dnia [...] października 2013 r . o wznowieniu postępowania oraz wezwaniu w dniu 29 listopada 2013 r. skarżącego do sprecyzowania jego wniosków dowodowych z dnia 30 października 2013 r. Burmistrz ograniczył się jedynie do wystąpienia z pismami z dnia 10 grudnia 2013 r. do SKO we Wrocławiu oraz Sądu Rejonowego w Oławie o udostępnienie wnioskowanych przez skarżącego akt. Po tej dacie, Burmistrz nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Bezsprzecznie wystąpił zatem okres niczym nie uzasadnionej zwłoki. Podjęcie przez organ czynności i wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. było, zdaniem Sądu, efektem uwzględnienia przez SKO zażalenia na bezczynność, wniesionego przez skarżącego w dniu 6 maja 2015 r. i wyznaczenia Burmistrzowi dodatkowego 30 dniowego terminu załatwienia sprawy (do dnia 21 sierpnia 2015 r.). Kolejny okres zwłoki wystąpił po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] października 2015 r., uchylającej decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2015 r. Po otrzymaniu akt sprawy (w dniu 26 października 2015 r.), Burmistrz pismem z dnia 26 listopada 2015 r., które w ocenie Sądu było zbędne, zawiadomił, że przystępuje do ponownego przeprowadzenia wznowionego postępowania. Kolejnym zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2015 r., poinformował o zakończeniu wznowionego postępowania i o możliwości końcowego wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W tym okresie nie były podejmowane żadne czynności. Za nieuzasadnioną czynność procesową, generującą kolejną zwłokę w załatwieniu sprawy, Sąd uznał również postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. o odmowie wyłączenia organu, zwłaszcza zaś zawarte w niej pouczenie o prawie do zażalenia. Pouczenie było wadliwie, o czym świadczy postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z tego względu, że od tego rodzaju aktów, środek zaskarżenia nie przysługuje. Zdaniem Sądu zostały spełnione przesłanki, pozwalające uznać, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności znaczna i nieuzasadniona zwłoka wystąpiła w okresie od dnia 10 grudnia 2013 r. do dnia 20 sierpnia 2015 r. Wymierzając grzywnę w kwocie 2000 zł, Sąd miarkował jej wysokość, uwzględniając stwierdzone okresy przewlekłości postępowania oraz stopień naruszenia prawa powstałego w związku z przewlekłością. Sąd miał na uwadze, że do zwłoki w podejmowaniu czynności przyczynił się nie tylko organ ale również skarżący, który nie reagował na wezwania organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.K. zaskarżając jego pkt IV, wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie pkt IV wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również organ zaskarżając wyrok w części tj. pkt I, pkt II, pkt III i pkt V, podnosząc następujące zarzuty: – niewłaściwą wykładnię art. 28, art. 145 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż skarżący J.K. jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczącego ustalenia na rzecz zabudowy W.S. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę pawilonu usługowego o część usługowo-gastronomiczną położonej przy ul. [...] w J., oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb Jelcz-Laskowice, albowiem nieruchomość skarżącego J.B. nie graniczy bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji, a zaplanowana zabudowa nie ogranicza praw skarżącego do korzystania z własnej nieruchomości oraz jego praw do zagospodarowania terenu; – niewłaściwą wykładnię art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 149 § 2 i 154 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarżący J.K. jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczącego ustalenia na rzecz zabudowy W.S. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę pawilonu usługowego o część usługowo-gastronomiczną położonej przy ul. [...] w J., oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], obręb Jelcz-Laskowice w związku z tym, że nastąpiła zwłoka w rozpatrywaniu jego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a także że zachodzą przesłanki do wymierzenia Burmistrzowi Jelcz-Laskowice obecnej kadencji kary grzywny w zaskarżonej wysokości. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości pkt I, pkt II, pkt III i pkt V, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I, II, III oraz V i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał, że w zaskarżonym wyroku WSA w ogóle nie zastanowiono się nad podstawową kwestią, a mianowicie czy skarżący J.K. jest stroną podstawowego postępowania administracyjnego w rozumieniu art 28 i następnych k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ podniósł również, iż zarzucone w niniejszej sprawie uchybienia proceduralne nie miały tak istotnego charakteru oraz nie występowały w takim zakresie, aby pociągało to za sobą konieczność wymierzania organowi bardzo dotkliwej grzywny, tylko z tego powodu, że w rzeczywistości akta administracyjne krążyły po różnych organach administracyjnych oraz sądach, również wskutek celowych działań skarżącego J.K., który zwlekał z odbiorem korespondencji urzędowej, składał wnioski w ostatnich dniach wyznaczonego mu terminu, występował do kolejnych organów z kolejnymi żądaniami stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego J.K., organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez organ koncentrowały się wyłącznie wokół kwestii, iż zdaniem organu skarżący J.K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W związku z tym wskazać należy, że postępowanie wznowieniowe jest nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia, które otwiera postępowanie w sprawie (art.149 § 1 k.p.a.). Takie postanowienie zostało wydane przez Burmistrza Jelcz-Laskowice w dniu [...] października 2013 r. Samo wznowienie postępowania postanowieniem, nie oznacza jeszcze ostatecznego ustalenia przymiotu strony i tego, że miała miejsce przyczyna wznowienia postępowania, gdyż te kwestie ustala się w drugim etapie postępowania wznowieniowego. Nawet jednak jeżeli okaże się, że podmiot składający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony, gdyż nie przysługuje mu interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a., to niewątpliwie ma on legitymację do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organu w postępowaniu wznowieniowym. Tak więc podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia ewentualnego braku przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie miała znaczenia w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie podniesiono natomiast w skardze kasacyjnej organu żadnych zarzutów co do poczynionych przez Sąd Wojewódzki ustaleń odnośnie przewlekłego prowadzenia postępowania, w szczególności wskazanych okresów, w których organ nie podejmował żadnych czynności. Wobec niezakwestionowania powyższych ustaleń nie mogło budzić wątpliwości ani stwierdzenie przez Sąd, że postępowanie było prowadzone przewlekle ani też, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. Nietrafne były, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu, zastrzeżenia co do wysokości wymierzonej grzywny. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne wynosiło w 2015 r. - 3408,62 zł, a zatem orzeczona grzywna wynosi niewiele ponad 5 % maksymalnego jej wymiaru. Wobec stwierdzonych przez Sąd i niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej organu, okresów przewlekłego prowadzenia postępowania, grzywna wymierzona w wysokości 2000 zł z pewnością nie może być uznana za wygórowaną. W skardze kasacyjnej J.K. podniesiono zarzuty jedynie w odniesieniu do punktu IV zaskarżonego wyroku, w którym oddalono skargę w zakresie żądania przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości 7000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16). Jest przy tym oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja Sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że cel skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zostanie osiągnięty poprzez orzeczenie zobowiązujące organ do zakończenia wznowionego postępowania w terminie 30 dni, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł. Środki te są bowiem wystarczające do zdyscyplinowania organu i doprowadzenia do zakończenia postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obie skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegają oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wobec oddalenia obu skarg kasacyjnych, zarówno skarżącego jak i organu, o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.